Unas breves consideraciones sobre la instrucción de la denominada "ley de nietos"

En los últimos días hemos podido leer informaciones acerca de una querella presentada contra la directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública. La asociación querellante, conocida por su activismo político y judicial, denuncia una supuesta prevaricación en la Instrucción dictada para la aplicación de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática. Creo oportuno exponer unas breves consideraciones para contextualizar adecuadamente esta cuestión.

1. La relevancia de las instrucciones de la Dirección General

Las instrucciones de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, anteriormente denominada Dirección General de los Registros y del Notariado, tienen una enorme importancia en el ámbito registral. Su finalidad es establecer criterios interpretativos claros y homogéneos que permitan a registradores y encargados de los registros aplicar las leyes y reglamentos de manera uniforme en todo el territorio, garantizando así la seguridad jurídica y la igualdad de trato de los ciudadanos.

Además, estas instrucciones han gozado tradicionalmente de un reconocido prestigio técnico, fruto de una larga trayectoria de rigor jurídico y vocación de servicio público.

2. Finalidad de la instrucción

En este caso concreto, la Instrucción tiene por objeto proporcionar pautas claras a los encargados del Registro Civil —letrados y letradas de la Administración de Justicia en las Oficinas Generales y personal diplomático en las Oficinas Consulares— para la aplicación de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022.

"La asociación querellante, conocida por su activismo político y judicial, denuncia una supuesta prevaricación"

Dicha disposición reconoce el derecho de opción a la nacionalidad española, entre otros supuestos, a los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela originariamente españoles que hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española como consecuencia del exilio motivado por razones políticas, ideológicas, de creencia o por motivos relacionados con la orientación o identidad sexual.

La instrucción cumple, por tanto, una función esencial: dotar de seguridad jurídica tanto a los encargados del Registro Civil como a los ciudadanos que ejercen sus derechos, garantizando una aplicación uniforme de la ley.

3. Interpretación conforme a la ley y a sus fines

La Instrucción de 25 de octubre de 2022 contiene un análisis detallado de la disposición adicional octava, aprueba los modelos y formularios necesarios para su aplicación y fija determinados criterios interpretativos, teniendo en cuenta los antecedentes históricos, el contexto normativo y la finalidad perseguida por la Ley 20/2022.

"La instrucción trata de dotar de seguridad jurídica tanto a los encargados del Registro Civil como a los ciudadanos que ejercen sus derechos"

No hace otra cosa que aplicar los criterios hermenéuticos recogidos en el artículo 3 del Código Civil, según el cual las normas deben interpretarse atendiendo al sentido propio de sus palabras, al contexto, a los antecedentes históricos y legislativos y a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, considerando fundamentalmente su espíritu y finalidad. Todo ello sin perjuicio de que otras interpretaciones levemente diferentes también eran posibles, como es evidente.

4. La acreditación de la condición de exiliado

En relación con la acreditación de la condición de exiliado, la Instrucción enumera diversos medios de prueba que pueden aportarse, entre ellos:
 

• Documentación acreditativa de haber sido beneficiario de las pensiones concedidas por la Administración española a los exiliados.

 

• Documentación expedida por la Oficina Internacional de Refugiados de las Naciones Unidas o por las oficinas de refugiados de los países de acogida.

 

• Certificaciones o informes emitidos por partidos políticos, sindicatos u otras entidades e instituciones públicas o privadas debidamente reconocidas por las autoridades españolas o por las del país de acogida, relacionadas con el exilio o con la defensa y protección de las personas exiliadas.

Conviene subrayar que esta enumeración tiene carácter meramente ejemplificativo. La condición de exiliado puede acreditarse mediante cualquier otro medio de prueba válido y suficiente.

5. La presunción de la condición de exiliado

Este es, probablemente, el aspecto que ha suscitado una mayor controversia y el que sirve de fundamento a la querella presentada.

La Instrucción establece que se presumirá la condición de exiliado respecto de los españoles que abandonaron España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. En tales supuestos únicamente deberá acreditarse la salida del territorio nacional mediante alguno de los documentos previstos. Por el contrario, quienes abandonaron España entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978 deberán acreditar expresamente su condición de exiliados.

La fijación de este marco temporal tiene una finalidad evidente: proporcionar seguridad jurídica a los encargados a la hora de aplicar la disposición adicional octava.

No debe olvidarse que la ley no establece expresamente la obligación de acreditar la condición de exiliado en todos los casos ni determina cómo debe efectuarse dicha acreditación. La instrucción trata precisamente de resolver esa cuestión interpretativa.

"Sin esta presunción, una parte importante de los potenciales beneficiarios se encontraría ante una verdadera 'probatio diabolica'"

Sin esta presunción, una parte importante de los potenciales beneficiarios se encontraría ante una verdadera probatio diabolica, es decir, ante la práctica imposibilidad de acreditar, décadas después, unas circunstancias personales y familiares ligadas al exilio. Ello supondría vaciar en buena medida de contenido la finalidad perseguida por el legislador.

El razonamiento no resulta ajeno a otros ámbitos del derecho. Cuando una persona huye de una guerra o de un conflicto armado, la normativa de protección internacional parte de la existencia de determinadas circunstancias objetivas que explican el desplazamiento. No se exige a cada afectado una prueba individualizada de que la guerra fue la causa principal de su salida del país.

Basta recordar el caso de los miles de ciudadanos ucranianos que abandonaron su país tras la invasión rusa. Nadie ha cuestionado con carácter general que el conflicto armado constituyera la causa de su desplazamiento, ni se les ha exigido acreditar individualmente que abandonaron Ucrania por razones derivadas de la guerra.

6. La supuesta alteración del censo electoral

También se ha sostenido que la instrucción perseguiría indirectamente alterar el censo electoral.

Sin embargo, una vez dictada la instrucción, la Dirección General carece por completo de capacidad para determinar quién ejercerá o no el derecho de opción reconocido por la ley. La decisión corresponde exclusivamente a cada interesado.

Del mismo modo, ni la Dirección General ni el Gobierno disponen de mecanismo alguno para influir en el sentido del voto de quienes adquieran posteriormente la nacionalidad española y decidan participar en procesos electorales.

Además, la experiencia demuestra que la participación electoral de los residentes en el extranjero inscritos en el CERA ha sido tradicionalmente reducida y que su comportamiento electoral no permite identificar un beneficio político evidente para ninguna opción concreta.

"Resulta difícil sostener que una instrucción administrativa de carácter interpretativo persiga alterar el resultado de futuros procesos electorales"

Por ello, resulta difícil sostener que una instrucción administrativa de carácter interpretativo persiga alterar el resultado de futuros procesos electorales. Más bien, este tipo de acusaciones parece responder a una lógica de deslegitimación institucional y de cuestionamiento permanente de las actuaciones de los poderes públicos.

Conviene recordar que la aplicación de esta norma corresponde, en último término, a los encargados y encargadas del Registro Civil, quienes desempeñan su función con plena independencia técnica, responsabilidad y profesionalidad, garantizando en todo momento el respeto a la legalidad vigente y los derechos de los ciudadanos.