Cinco cosas (y una coda) sobre Schengen que vale la pena saber

En las últimas horas se han multiplicado los titulares, declaraciones y mensajes en redes sociales sobre Schengen, Ceuta y la decisión anunciada por Italia de restablecer temporalmente controles a quienes lleguen desde España. Como suele ocurrir cuando el debate migratorio irrumpe en la agenda política, se mezclan conceptos jurídicos, decisiones políticas y afirmaciones sencillamente falsas.

Este artículo no pretende ofrecer una explicación exhaustiva del funcionamiento del espacio Schengen. Para ello existen fuentes mucho mejores: desde el propio Código de Fronteras Schengen, que regula cuándo y cómo pueden restablecerse temporalmente los controles en las fronteras interiores, hasta la página de la Comisión Europea, que mantiene un listado actualizado de todos los controles temporales actualmente vigentes en los distintos Estados miembros. Ese listado permite comprobar que la reintroducción temporal de controles interiores es hoy una práctica relativamente habitual en Europa y afecta a numerosos países por motivos muy diversos.

"Schengen se convierte en un instrumento al servicio de discursos antiinmigración que, lejos de aportar alternativas de gestión, contribuyen a generar confusión sobre su funcionamiento"

El objetivo aquí es mucho más modesto: ofrecer cinco claves que permitan entender mejor qué es Schengen, qué no es, qué ocurre en el caso de Ceuta (y Melilla) y por qué algunas de las afirmaciones que se están haciendo estos días no resisten una lectura mínimamente atenta de las normas europeas. El ejercicio parece especialmente necesario cuando Schengen se convierte en un instrumento al servicio de discursos antiinmigración que, lejos de aportar alternativas de gestión, contribuyen a generar confusión sobre su funcionamiento. Porque el daño no se limita a este debate: también contribuye a erosionar la confianza en uno de los principales logros de la integración europea: la libre circulación de personas.

Schengen no significa ausencia de controles

Conviene empezar señalando que Schengen no supone la desaparición definitiva de los controles en las fronteras interiores. La libre circulación de personas constituye uno de los mayores logros de la integración europea, pero nunca ha implicado que los Estados renuncien por completo a la posibilidad de controlar sus fronteras cuando concurren circunstancias excepcionales. Por ello, el Código de Fronteras Schengen prevé mecanismos que permiten reintroducir temporalmente controles en las fronteras interiores. El artículo 25 autoriza a un Estado miembro a hacerlo durante un máximo inicial de treinta días (prorrogables en determinadas circunstancias) cuando considere que existe una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior. Además, el artículo 29 contempla un supuesto distinto: cuando deficiencias graves y persistentes en el control de las fronteras exteriores ponen en riesgo el funcionamiento global del espacio Schengen, el Consejo, a propuesta de la Comisión, puede recomendar la reintroducción coordinada de controles en las fronteras interiores como medida de último recurso para proteger el conjunto del sistema.

Lo que ha hecho Italia, pues, no es una "suspensión de Schengen" en sentido estricto, sino poner en marcha una suspensión temporal que es uno de los mecanismos previstos por el propio Schengen para responder a situaciones consideradas excepcionales.

Además, conviene entender que el hecho de que el Código permita restablecer controles no significa que estos deban implantarse de una única manera. La decisión de reintroducirlos es política (y toma forma jurídica); la forma de aplicarlos es una decisión operativa y de seguridad, que debe adaptarse a la naturaleza de la amenaza y al contexto de cada frontera. En algunos casos los controles son sistemáticos; en otros, son aleatorios o basados en inteligencia policial. Restablecer controles no equivale a cerrar una frontera.

Alemania constituye un buen ejemplo de ello. En septiembre de 2024 decidió restablecer controles en todas sus fronteras terrestres y, a día de hoy, esos controles continúan vigentes. Sin embargo, ello no ha supuesto el final de Schengen ni la interrupción de la libre circulación. En lugares tan simbólicos como Estrasburgo y Kehl, donde un tranvía une Francia y Alemania, la movilidad continúa siendo la norma, y no es habitual ver a la policía haciendo (aunque pueda) controles policiales de identificación.

"Schengen ha demostrado una notable capacidad de adaptación y ha sobrevivido a sucesivas reintroducciones temporales de controles"

Ese ejemplo recuerda dos cosas. La primera, que Schengen ha demostrado una notable capacidad de adaptación y ha sobrevivido a sucesivas reintroducciones temporales de controles. La segunda, que esa resiliencia no debería llevarnos a la complacencia. Cada nueva reintroducción de controles añade presión sobre uno de los logros más visibles del proyecto europeo. Schengen ha resistido hasta ahora, pero la normalización de medidas que nacieron como excepcionales plantea interrogantes sobre el futuro de la libre circulación en Europa.

Reintroducir controles no significa cerrar la frontera

Una de las preocupaciones que han surgido estos días es si las personas que tienen previsto viajar a Italia pueden verse afectadas. La respuesta corta es: probablemente muy poco. Este es, seguramente, el malentendido más frecuente. Cuando un Estado restablece controles en sus fronteras interiores no cierra la frontera ni impide automáticamente la entrada de personas. Lo que hace es recuperar la posibilidad de controlar quién cruza esa frontera interior. Eso significa que las autoridades pueden identificar a los viajeros, comprobar su documentación o verificar si reúnen las condiciones legales para entrar o permanecer en el territorio. Hablar de un "cierre de Schengen" o de una "suspensión de la libre circulación" es, por tanto, incorrecto.

En el caso de Italia, si finalmente decide restablecer controles para las llegadas procedentes de España, lo más probable es que estos se materialicen en puertos y aeropuertos. Los pasajeros de vuelos o ferris procedentes de España podrían encontrarse con un control adicional a su llegada. Ese control puede organizarse de distintas maneras: desde desviar a los pasajeros hacia la zona donde habitualmente se realizan los controles de pasaportes para viajeros extracomunitarios hasta —que suele ser la solución más habitual— desplegar agentes de policía en las puertas de desembarque para realizar comprobaciones documentales de forma selectiva.

Para la inmensa mayoría de los viajeros, esto supone una incomodidad, quizá unos minutos más de espera, pero poco más. Además, esos controles no tienen por qué realizarse necesariamente sobre todas las personas que viajan en un mismo avión o barco. Las autoridades pueden decidir efectuar controles sistemáticos o controles aleatorios, en función de la evaluación de riesgos y de los recursos disponibles. Y aquí aparece una cuestión importante que merece una reflexión específica. Cuando los controles dejan de ser sistemáticos y pasan a ser selectivos, surge inevitablemente la pregunta de a quién se controla y con qué criterios. Volveremos sobre esta cuestión, que abre el debate sobre la discriminación, más adelante. Por otro lado, quienes viajen por carretera desde España hacia Italia no deberían verse afectados directamente por una eventual decisión italiana, ya que la frontera franco-española no sería objeto de esa medida. Pero también volveremos a ello más adelante, porque en la frontera entre Francia e Italia ya existen controles desde hace años.

La reintroducción temporal de controles es una práctica habitual

Escuchando algunas declaraciones de estos días, podría parecer que Italia estaría haciendo algo sin precedentes. La realidad es muy distinta. La reintroducción temporal de controles en las fronteras interiores se ha convertido en una práctica relativamente habitual dentro del espacio Schengen. En estos momentos, hay ocho países de la UE que han reintroducido temporalmente los controles fronterizos. Entre esos países figura, precisamente, Italia.

De hecho, Italia mantiene desde hace meses controles en su frontera con Eslovenia por motivos de seguridad vinculados a la situación internacional; y, de hecho, hace unos días el país notificó la reintroducción temporal de controles en su frontera con Francia durante un fin de semana con motivo del Festival dell'Alta Felicità, celebrado en el valle de Susa. Es decir, el mismo instrumento jurídico puede utilizarse para gestionar un episodio migratorio, una amenaza terrorista o un festival de música.

Esa diversidad demuestra que el artículo 25 del Código de Fronteras Schengen no constituye una sanción contra otro Estado miembro, sino una herramienta de gestión de riesgos a disposición de todos ellos, que también tiene sus límites. La pregunta relevante, por tanto, no es si un Estado puede restablecer controles, sino con qué frecuencia recurrimos a este mecanismo y si estamos convirtiendo una excepción en una práctica cada vez más permanente.

"La pregunta relevante no es si un Estado puede restablecer controles, sino con qué frecuencia recurrimos a este mecanismo y si estamos convirtiendo una excepción en una práctica cada vez más permanente"

En la situación actual, sin embargo, lo verdaderamente llamativo no ha sido el anuncio de una eventual reintroducción temporal de controles, sino la reacción política y mediática que lo ha acompañado. En primer lugar, porque se ha presentado como una novedad o una medida extraordinaria, cuando forma parte de los instrumentos ordinarios previstos por el propio Código de Fronteras Schengen. En segundo lugar, porque pone de manifiesto una preocupante falta de solidaridad europea. Frente a una situación que afecta a una frontera exterior de la Unión, algunas voces han reaccionado proponiendo levantar controles frente a España antes que preguntarse cómo apoyar a un Estado miembro que está gestionando una frontera que es, en realidad, de todos.

Esa falta de solidaridad no es un detalle menor. Schengen se basa en una doble confianza: la confianza en que todos los Estados protegerán adecuadamente las fronteras exteriores y la confianza en que, cuando uno de ellos afronte una situación de especial presión, el resto responderá desde la cooperación y no desde el repliegue. Cuando la respuesta inmediata consiste en volver a levantar fronteras interiores, el mensaje que se transmite es que la responsabilidad recae únicamente sobre el Estado fronterizo. Eso no fortalece Schengen; lo debilita.

Esta dinámica, además, encaja en un contexto geopolítico más amplio, en el que la inmigración se ha convertido en un instrumento de presión en las relaciones con terceros países y, al mismo tiempo, en una poderosa herramienta de movilización política dentro de la propia Unión. No es casual que quienes más han amplificado el anuncio hayan sido actores de la extrema derecha europea, utilizando un mecanismo ordinario de Schengen para reforzar un discurso antiinmigración y, de paso, alimentar la desconfianza hacia uno de los logros más visibles del proyecto europeo.

No existe un Schengen para nacionales de la UE y otro para no nacionales

En algunos medios también se ha recogido la idea de que Italia podría restablecer controles "para impedir la entrada de inmigrantes procedentes de España". En realidad, las cosas no funcionan así. Schengen regula el cruce de fronteras interiores; no establece un régimen distinto según la nacionalidad o el origen de las personas.

Si Italia decide reintroducir controles con España, estos afectan potencialmente a todas las personas que crucen esa frontera interior: nacionales de España, pero también ciudadanos italianos que regresan a casa y nacionales de terceros países. La frontera vuelve a existir a efectos de control y quien la cruza puede ser objeto de una comprobación documental.

Naturalmente, el control no tiene por qué desarrollarse exactamente igual para todo el mundo. La normativa europea permite establecer procedimientos diferenciados según el estatuto jurídico del viajero. Así ocurre ya en las fronteras exteriores de Schengen, donde la ciudadanía de la Unión Europea suele disponer de accesos específicos o de sistemas automatizados de control biométrico —'eGates'— que agilizan el paso. Esto agiliza el control, pero no lo elimina: las personas nacionales de la UE están sujetas a la verificación de su identidad y de la validez de su documentación, aunque el proceso pueda resolverse en pocos segundos.

Otra cuestión distinta es cómo se selecciona a las personas que van a ser controladas cuando los controles no son sistemáticos. Un Estado puede decidir controlar a todas las personas o realizar controles aleatorios. Lo que resulta mucho más problemático es seleccionar sistemáticamente a quién controlar exclusivamente por su apariencia física, el color de la piel o un supuesto perfil étnico. La forma en que se ejecutan estos controles debe estar regulada por criterios objetivos —no sirve el argumento de que "parecen extranjeras"— y ofrecer garantías suficientes frente a prácticas discriminatorias.

"Parte de la campaña favorable a la salida del Reino Unido se construyó sobre la idea de recuperar el control de las fronteras frente a "los otros""

Un buen ejemplo de cómo se suele malinterpretar la cuestión fronteriza es el caso del Brexit. Parte de la campaña favorable a la salida del Reino Unido se construyó sobre la idea de recuperar el control de las fronteras frente a "los otros". Sin embargo, una vez consumado el Brexit, fueron los propios ciudadanos británicos quienes pasaron a hacer cola en los controles para nacionales de terceros países al entrar en la Unión Europea. Descubrieron entonces, con sorpresa y pesar, que, desde la perspectiva de la UE, ellos se habían convertido en "los otros".

Ceuta ya tiene un régimen específico

Otro malentendido frecuente consiste en pensar que quien entra en Ceuta entra automáticamente en el resto del espacio Schengen. Y lo cierto es que no es así. Ceuta y Melilla forman parte de España y del espacio Schengen (así lo confirmó la Comisión en 2022 ante una pregunta parlamentaria), pero mantienen un régimen específico. Entre otras particularidades, existe un control documental para salir hacia el resto del territorio Schengen. Por tanto, las personas que llegan irregularmente a Ceuta no pueden desplazarse libremente a la Península sin pasar por ese control. Es una excepción conocida desde hace décadas y precisamente diseñada para gestionar la singularidad de ambas ciudades.

Coda: el verdadero debate no es la inmigración

Si el debate fuera realmente la inmigración, las preguntas serían otras. Nos preguntaríamos por qué, después de más de veinte años de externalización del control migratorio, seguimos asistiendo a episodios como el de Ceuta. Analizaríamos hasta qué punto un modelo basado en reforzar las fronteras exteriores, aumentar las expulsiones y delegar buena parte del control migratorio en terceros países ha demostrado sus límites. Y discutiríamos si seguir profundizando en esa misma estrategia puede ofrecer resultados diferentes. Sin embargo, ese debate apenas existe.

De hecho, resulta llamativo que quienes con más contundencia reclaman el "Send them back!" que se escuchó en el Parlamento Europeo hace apenas unos meses, o exigen más expulsiones —ahora popularizadas bajo el término 'deportaciones', una traducción acrítica del inglés 'deportation' que importa también el marco mental impulsado por Donald Trump y olvida la pesada carga histórica que la palabra tiene en Europa—, más devoluciones y un mayor control de las fronteras exteriores rara vez cuestionen el modelo sobre el que se sustentan esas mismas políticas. Y es que expulsar requiere acuerdos de readmisión; devolver exige cooperación operativa; reforzar las fronteras implica confiar en que los países vecinos contengan los movimientos migratorios. En otras palabras, muchas de las propuestas defendidas hoy por la extrema derecha europea no hacen sino profundizar en el mismo modelo cuya fragilidad acaba de ponerse nuevamente de manifiesto. No se trata solo de importar una palabra; se importa también un marco político y una forma de entender la política migratoria ajenos a la tradición jurídica europea.

"La cuestión de fondo no es la inmigración. Es la capacidad de la Unión Europea para preservar uno de sus principales logros políticos: un espacio común de derechos, libertades y confianza mutua. "

La cuestión de fondo, por tanto, no es la inmigración. Es la capacidad de la Unión Europea para preservar uno de sus principales logros políticos: un espacio común de derechos, libertades y confianza mutua. Schengen nunca fue únicamente un acuerdo para eliminar controles fronterizos. Fue, sobre todo, la expresión de una idea de Europa: una comunidad política en la que la libre circulación de personas dejaba de ser una excepción para convertirse en un derecho. La confianza entre los Estados miembros sustituía progresivamente a la lógica de las fronteras nacionales.

Hoy ese proyecto se encuentra sometido a una doble presión. Por un lado, actores externos que han comprendido el valor estratégico que tiene la gestión migratoria como instrumento de presión sobre la Unión Europea. Marruecos, Turquía, Bielorrusia o Rusia han demostrado, en distintos momentos y con intensidades diferentes, que los movimientos migratorios pueden convertirse en un elemento más de la negociación geopolítica. Pero esa presión solo resulta eficaz porque encuentra una caja de resonancia dentro de la propia Unión.

Los discursos nativistas y euroescépticos han convertido cada episodio migratorio en una oportunidad para cuestionar Schengen, la libre circulación y, en última instancia, la propia integración europea. La inmigración se utiliza como argumento para erosionar la confianza en un espacio común de derechos, aunque rara vez se ofrezcan alternativas viables al modelo existente. Ese es, probablemente, el aspecto más preocupante del debate actual. No porque se discuta sobre inmigración —algo necesario en cualquier democracia—, sino porque se hace sustituyendo el análisis por el miedo y la complejidad por el eslogan. La inmigración se convierte en el chivo expiatorio de problemas muy diversos, mientras se evita deliberadamente debatir sobre las políticas aplicadas durante las dos últimas décadas.

Y, entretanto, el daño se acumula. No solo se deteriora la calidad del debate público. También se debilita la protección de los derechos de todas las personas que viven y circulan por la Unión Europea y se erosiona uno de los pilares más visibles del proyecto europeo. Porque Schengen es, probablemente, la expresión más cotidiana de la ciudadanía europea. Cuando se instrumentaliza para alimentar el discurso antiinmigración o de vulneración de derechos, lo que termina cuestionándose no es solo una parte, sino el todo: se deshace la propia idea de la Unión Europea como un espacio compartido de derechos, libertades y solidaridad.