¿Debe la seguridad nacional justificar nuevos monopolios industriales?

"De los 93 elementos químicos que componen la Tierra, 92 son patrimonio de la humanidad. El que queda, el aluminio, está en las manos de un solo hombre: Andrew W. Mellon". Así se expresaba el Milwaukee Journal en 1937, refiriéndose al control monopolístico que la empresa Alcoa ejercía sobre este producto. La empresa del magnate Mellon controlaba tanto los suministros de bauxita como las principales centrales hidroeléctricas imprescindibles para la electrólisis que da lugar al aluminio como producto final. Además, mediante el holding industrial y financiero propiedad del mismo Mellon, limitaba la financiación de potenciales rivales que quisieran entrar en su mercado. También ejercía un efectivo poder político que, por ejemplo, convenció al Congreso para aplicar un arancel que hacía inviables las importaciones de aluminio del exterior. Al igual que hizo Rockefeller con el petróleo, Mellon construyó y mantuvo un monopolio durante varias décadas en EE. UU. Sin embargo, a diferencia de la Standard Oil, Alcoa no se vio afectada por el desarrollo de la política de defensa de la competencia durante la era progresista estadounidense del primer tercio del siglo XX y no sufrió la amenaza de ser desmembrada.

Las quejas que podría haber generado el elevado precio del aluminio se veían respondidas por el hecho de que su elaboración requería una tecnología aparentemente muy avanzada y compleja, que solo estaba al alcance de Alcoa. No era cierto, pero dado que la capacidad de producción estaba limitada por la propia estrategia de la empresa, el aluminio era algo relativamente escaso y, por ello, caro.

Esta situación se convirtió en un problema de seguridad nacional cuando, a partir de aproximadamente 1937, el presidente Roosevelt aceptó que debía prepararse para el inminente conflicto bélico y entendió que para ello era imprescindible el desarrollo de una fuerza aérea de un tamaño muy superior a la con la que EE. UU. contaba entonces. En esa situación era imprescindible contar con un suministro de elevadas cantidades de aluminio y hacerlo a un precio asequible.

El monopolio de Alcoa se convirtió en un problema que afectaba a la seguridad nacional, pues la empresa no estaba dispuesta a dejar de limitar su capacidad de producción. La respuesta fue un conjunto de decisiones políticas que se enmarcan en el ámbito de lo que ahora calificaríamos de política industrial: desde la propia Administración se financió la aparición de nuevos productores de aluminio que rompieron el monopolio de Alcoa e introdujeron competencia en el mercado. De esta forma, se logró aumentar la producción y rebajar el precio tanto para la producción de defensa como para otros usos. La competencia en el sector se mantuvo en las décadas de posguerra, con notables procesos de innovación por parte de todas las empresas, nuevas entradas y una expansión del uso del aluminio hacia desarrollos en ámbitos como la arquitectura.

"El monopolio de Alcoa se convirtió en un problema que afectaba a la seguridad nacional, pues la empresa no estaba dispuesta a dejar de limitar su capacidad de producción"

Esta historia de hace casi un siglo viene a cuento porque España, y de hecho el conjunto de Europa, parece encontrarse en una situación en la que podría aprender de la experiencia de la Administración Roosevelt. Aunque parece existir un consenso respecto a la necesidad de aumentar el gasto en defensa, y a que una parte sustancial del gasto debe destinarse a dotarnos de nuevo y mejor equipamiento, no está nada claro que podamos permitirnos el elevado coste de dichas inversiones.

Sin embargo, desde la mayoría de los gobiernos europeos se añade otro objetivo a las políticas de defensa, como es desarrollar capacidades industriales propias. Es habitual utilizar expresiones como "eje vertebrador" o "efecto tractor" para transmitir esta idea. Aunque hay diferencias en cada caso, el patrón común consiste en escoger a un único proveedor nacional y, en estrecha colaboración con otras empresas del mismo sector, crear lo que hace tiempo que se conoce como un campeón nacional.

Adoptando una perspectiva económica para evaluar el coste y la calidad del producto resultante, este tipo de decisiones equivalen a que el comprador (el sector público) está fomentando que este mercado adopte la forma de un monopolio. Por ello, al igual que en el caso de Alcoa y el aluminio, es de esperar que el resultado no sea otro que el de acabar pagando precios elevados al contar con una oferta muy reducida, y previsiblemente de baja calidad.

"Este tipo de decisiones equivalen a que el comprador está fomentando que este mercado adopte la forma de un monopolio"

Podría argumentarse que al fomentar el desarrollo de una industria propia se genera algún tipo de efecto positivo, pero para hacerlo habría que evaluar cuáles son las economías de escala en la producción de cada caso y cuáles son las capacidades tecnológicas de las empresas en cuestión. Además, habría que tener en cuenta que el hecho de que la empresa en cuestión sepa que no va a tener competidores posiblemente dé lugar a incentivos perversos en forma de falta de esfuerzo y, como consecuencia de ello, productos de mala calidad, sobrecostes y/o retrasos en las entregas.

Frente a esto, existe una política alternativa. Consiste en que el sector público delimite su función a la de especificar, de la forma más precisa que resulte posible, qué objetivos desea alcanzar mediante la adquisición de los productos y bienes de equipo de defensa. A partir de ahí, que sea la competencia entre distintos proveedores la que presente alternativas. Estas diferirán tanto en precio como en calidad, pero tendrá que ser el sector público quien las evalúe y decida, posiblemente de forma negociada, qué compra y a quién.

"Suministrarnos mediante empresas de distintos países parece ser la mejor y más barata forma de lograrlo"

Si este proceso da lugar a dependencias de cualquier tipo (tecnología propietaria, suministros de bienes esenciales, incompatibilidades técnicas, etc.), estas podrán ser evaluadas en el proceso de compra, y dar lugar a la exclusión de algunas ofertas. Pero hacer eso es muy diferente a limitar de antemano la oferta a un único proveedor, designándolo como el ganador seguro de todos los contratos que se vayan a ofrecer. Más aún cuando otro de los objetivos declarados de las políticas de defensa es fomentar las capacidades conjuntas y la integración a escala europea. Suministrarnos mediante empresas de distintos países parece ser la mejor y más barata forma de lograrlo.