Hacia una Ley de Chips 2.0: soberanía digital o irrelevancia

Europa avanza hacia la conformación de una nueva estrategia orientada a impulsar el desarrollo de su industria de semiconductores. En su programa anual, la Comisión Europea ha resuelto adelantar la revisión de la Ley de Chips al primer trimestre de 2026, seis meses antes de lo previsto.

Esta urgencia se fundamenta en la necesidad de acelerar la consecución de una soberanía tecnológica efectiva de la Unión en un contexto geopolítico caracterizado por una creciente incertidumbre. No solo el nuevo escenario global condiciona la reforma de la Ley de Chips, sino que también se requiere realizar un análisis preliminar de los resultados obtenidos hasta la fecha, con el propósito de identificar las líneas de actuación que implementar durante el próximo quinquenio. En la Fundación Alternativas hemos querido examinar estas cuestiones en detalle en un trabajo que publicaremos en unos días.

Origen, luces y sombras de la actual estrategia de semiconductores de la UE

Es una historia harto conocida. Los confinamientos para la contención de la pandemia de la COVID quebraron las cadenas de suministro de semiconductores en 2021. Apple y Sony se vieron obligadas a retrasar el lanzamiento de sus productos estrella por falta de chips y, por la misma razón, en Europa se dejaron de fabricar automóviles por valor de 100.000 millones de euros. Como consecuencia, se impulsaron desde todas las áreas económicas actuaciones destinadas a reforzar el ecosistema de microelectrónica. La UE no quiso quedar atrás.

"Los primeros análisis de resultados a finales de 2024 empezaron a reflejar que la estrategia europea no estaba alcanzando sus objetivos. Mario Draghi reclamaba en su informe «un enfoque nuevo, más articulado y concertado para impulsar la competitividad»"

Europa adoptó en 2022 una estrategia de semiconductores cuyo objetivo era hacer crecer su cuota de mercado global de fabricación en el sector desde el 9% al 20%. Como instrumento central de este esfuerzo se aprobó en 2023 la Ley de Chips, que se asentaba sobre tres pilares: mantener el liderazgo europeo en I+D de semiconductores, impulsar el desarrollo de proyectos industriales y establecer mecanismos de colaboración público-privada para monitorizar y reforzar la cadena de suministro. Los primeros análisis de resultados a finales de 2024 empezaron a reflejar que la estrategia europea no estaba alcanzando sus objetivos. Mario Draghi reclamaba en su informe "un enfoque nuevo, más articulado y concertado para impulsar la competitividad futura de la UE en este sector".

Las evidencias del magro impacto de la Ley de Chips, señaladas también por otros agentes públicos y privados, estaban sobre la mesa. Si bien se había ampliado y reforzado el ecosistema de investigación e innovación del sector, el contraste con las inversiones privadas movilizadas a partir del capital público en EE. UU. y Japón mostraba la limitada capacidad de la Unión Europea para atraer proyectos relevantes. Posteriormente, la crisis abierta en Nexperia volvió a ralentizar la fabricación de automóviles por falta de chips, mostrando el escaso progreso en mejorar la resiliencia de la cadena de suministro. También, lejos de crecer, la cuota de los Veintisiete en la fabricación mundial de chips había descendido al 8%.

El nuevo contexto estratégico para la reforma de la Ley de Chips

Los análisis de los resultados de la Ley de Chips coinciden en las carencias que han motivado su bajo impacto. Entre otras, señalan el escaso presupuesto manejado de modo centralizado, su objetivo poco realista, los excesos burocráticos o la falta de acciones emblemáticas comunes tangibles. Junto a estas lecciones aprendidas, la revisión estratégica habrá de tener en consideración las variaciones en las condiciones de entorno geopolítico y de mercado acaecidas desde el final de la pandemia.

En EE. UU., la segunda Administración Trump está desarrollando una estrategia de hegemonía tecnológica. Como señaló J. D. Vance en la conferencia IA de París en febrero, su objetivo es que los chips diseñados y fabricados en EE. UU. se conviertan en el estándar mundial y se constituyan como la base de los sistemas de IA más potentes, cerrando además las vías para que los adversarios desarrollen esas capacidades. La relocalización de la cadena de producción de semiconductores continúa, pero sustituyendo subvenciones por incentivos y créditos fiscales hacia la industria nacional y con amenazas de aranceles a los actores foráneos que no trasladen parte de su fabricación a EE. UU. El acceso a las aceleradoras de IA de Nvidia y otros fabricantes estadounidenses ha pasado a estar gobernado por la arbitrariedad y se ha convertido en un instrumento más en la guerra comercial. La cooperación tecnológica ha desaparecido de la agenda de la Casa Blanca, siendo sustituida por un neocolonialismo digital con la pila tecnológica estadounidense de la IA como arma.

"El mayor cambio tecnológico desde la adopción de la Ley de Chips ha sido la irrupción masiva de la inteligencia artificial (IA), que se configura como usuario preferente del mercado de semiconductores"

Mientras tanto, China ha seguido avanzando en el desarrollo de su industria de semiconductores a pesar de las restricciones comerciales. El ecosistema de empresas chinas ha ganado peso en los últimos cinco años, aunque mantiene la debilidad en el ámbito de la maquinaria de fabricación —en particular, en la litografía y metrología— y necesita una gran consolidación. Huawei ha sido el motor de este progreso. La compañía de Shenzhen ha aglutinado a su alrededor un conjunto de empresas que le ha facilitado incluso desarrollar aceleradoras de IA que compiten localmente con productos de Nvidia de penúltima generación. En los chips maduros, China ha seguido ganando terreno en algunos campos, como los destinados a la automoción —a costa de Europa—.

El mayor cambio tecnológico desde la adopción de la Ley de Chips ha sido la irrupción masiva de la inteligencia artificial (IA), que se configura como usuario preferente del mercado de semiconductores. Las aceleradoras de IA están saturando algunos segmentos de la cadena de suministro —chips lógicos avanzados, memoria de alta velocidad, empaquetado avanzado—. Europa está rezagada en despliegue de capacidad de computación IA y no llega al 5% de la disponible en el mundo; además, su capacitación en este ámbito mediante el desarrollo de gigafactorías de IA está subordinada a las veleidades trumpistas. En el otro extremo, las industrias en la UE de defensa, automoción o salud siguen necesitando de chips de arquitecturas maduras, y la crisis de Nexperia ha revelado que la dependencia de China en este campo sigue creciendo.

Una revisión holística de la estrategia de semiconductores de Europa

La consulta pública previa a la revisión de la estrategia de semiconductores ha tenido participación de más de doscientas agentes del sector y usuarios finales. El ecosistema europeo demanda una revisión de la estrategia que trascienda la reforma de la Ley de Chips y se complemente con otros instrumentos comunitarios. Deberían incluirse actuaciones para la mejora de la gobernanza, reforzar el potencial del ecosistema europeo del sector y garantizar de un modo efectivo la cadena de suministro para las industrias críticas y el despliegue de la inteligencia artificial. Sin ánimo de exhaustividad, exponemos algunas ideas para cada una de estas tres áreas que detallamos en el análisis que publicamos en la Fundación Alternativas.

"La renovación de la política industrial de semiconductores en Europa ha de consolidar sus palancas en el ecosistema global"

En el ámbito de la gobernanza, se necesita un refuerzo de las funciones del Consejo Europeo de Semiconductores. Un primer paso debe ser la inclusión de mecanismos de revisión entre pares de los planes nacionales y proyectos relevantes, facilitando así el alineamiento de las políticas de la Unión y los Estados miembro. También debería asignársele al Consejo la función de elaborar informes previos sobre actuaciones de impacto en la cadena de suministro, como las restricciones comerciales o la evaluación de inversiones extranjeras. Finalmente, este foro debe ser el pilar sobre el que se asiente una coordinación de la estrategia de semiconductores con la gobernanza de las actuaciones para el impulso de otras tecnologías críticas —IA, cuántica, telecomunicaciones— en el marco del desarrollo de la soberanía digital de Europa.

La renovación de la política industrial de semiconductores en Europa ha de consolidar sus palancas en el ecosistema global. Como ya se ha indicado, a pesar del tamaño reducido de su ecosistema de microelectrónica, Europa tiene aún fortalezas sectoriales como el equipamiento de fabricación. La Ley de Chips 2.0 debe facilitar las ayudas públicas en estas áreas que hacen a Europa indispensable en el escenario geopolítico. También ha de invertirse en las tecnologías emergentes para el desarrollo de chips más eficientes y potentes (fotónica, chiplets) que proporcionen a Europa nuevos instrumentos en el escenario geopolítico. En el Marco Financiero Plurianual deberían ampliarse las partidas para poder cubrir estos fines.

Para hacer efectiva esta política industrial, sería recomendable renovar el marco de ayudas de Estado del sector. En primer lugar, incluyendo nuevos instrumentos de financiación pública —incentivos fiscales, subvención a los gastos de operación, etc.—. En segundo lugar, dotando de agilidad a la aprobación de ayudas, por ejemplo, definiendo un marco específico del sector dentro del Reglamento General de Exención por Categorías (RGEC). En tercer lugar, haciendo un uso más intenso de la entrada de inversores institucionales en empresas del sector críticas o estratégicas.

"Alrededor de la futura Ley de Chips 2.0, la Unión ha de construir un nuevo marco de desarrollo industrial para el sector con un objetivo realista y que supere las limitaciones de la actual estrategia"

En cuarto lugar, Europa debe blindar ciertas secciones de la cadena de suministro de la batalla geopolítica global. En lo relativo a chips maduros para industrias críticas, se debe explorar la financiación de adquisiciones de volúmenes mínimos en cadenas de suministro con requisitos mínimos de resiliencia y soberanía europea. Se garantizaría así un mínimo de capacidades locales con las que poder responder a situaciones de crisis. En el ámbito de los chips avanzados, la UE debe centrarse en romper su dependencia externa en lo relativo a aceleradoras de IA. Para ello no basta el apoyo financiero a empresas de diseño; se requiere también garantizar un suministro mínimo de los chips lógicos y de memoria que permita producirlas mediante una intensa diplomacia digital con las áreas que los fabrican (Japón, Corea del Sur, Taiwán).

La revisión de la estrategia europea de semiconductores ha de ser algo más que un mero trámite. El lugar fundacional de estos componentes en la cadena de valor tecnológica les da un lugar preferente en las políticas para la soberanía tecnológica. Alrededor de la futura Ley de Chips 2.0, la Unión ha de construir un nuevo marco de desarrollo industrial para el sector con un objetivo realista y que supere las limitaciones de la actual estrategia, con una gobernanza más efectiva y alianzas internacionales con áreas económicas fiables que complementen nuestras carencias.