La presidenta de Transparencia Internacional en Agenda Pública: la polarización favorece la corrupción

Hace una década, la reforma de las instituciones era una prioridad de la agenda pública. Hoy, no. Por ello, conversamos con la presidenta de Transparencia Internacional, que aborda en esta conversación las deficiencias estructurales de su funcionamiento y apunta a la falta de avances legislativos para mejorarlas, la ausencia de una estrategia nacional anticorrupción y el debilitamiento de las agencias antifraude autonómicas, como algunos de los factores que han contribuido a la falta de avances significativos en este tiempo en materia de transparencia e integridad pública.
Silvina, acabáis de presentar el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional. España no sale demasiado bien, aunque todo es relativo. Comparado con el resto de los 180 países que se analizan, somos un lujo, pero empeoramos en el Índice. ¿Cuáles serían los ejes que explicarían este descenso?

En el ranking mundial estamos relativamente bien, a pesar de que muchos medios hayan titulado la noticia "Estamos peor que Ruanda". Pero no es un titular que realmente refleje la foto instantánea que da el Índice de Percepción de la Corrupción.

"Que importantes países de la Unión Europea bajen en los índices de percepción experta, fundamentalmente está vinculado a la propia inestabilidad democrática"

Entre los Estados miembros de la Unión Europea ha habido un importante descenso. Han bajado Alemania y Francia. Ambos son países que siempre han tenido una fortaleza institucional muy sólida. Que importantes países de la Unión Europea bajen en los índices de percepción experta, fundamentalmente está vinculado a la propia inestabilidad democrática que hay en estos momentos, la polarización y cuestiones que se reflejan de forma directa en la dificultad de poder avanzar, particularmente, en las reformas legales necesarias para fortalecer el marco institucional anticorrupción.

En particular, en el caso de España, son cuatro causas muy claras: el atraso importante que tenemos en la transposición de las directivas europeas, la falta de una estrategia nacional anticorrupción que haga una aproximación holística a todas las reformas necesarias, el estancamiento y las deficiencias en las políticas de transparencia institucional y el retroceso sufrido con la eliminación de estructuras institucionales anticorrupción a nivel autonómico.

¿Dirías entonces que la falta de transposición de directivas, la ausencia de reformas o la falta de desarrollo regulatorio están relacionadas, en parte, con la polarización política? En el caso de España, donde PP y PSOE parecen incapaces de llegar a acuerdos incluso en cuestiones en las que, en teoría, deberían coincidir, ¿cómo se manifiestan esas cuatro causas que mencionas?

En efecto, ese es un hándicap que no podemos dejar de tener en cuenta. Una estrategia nacional anticorrupción debería ser un claro compromiso de todas las fuerzas políticas, un pacto de Estado.

Con respecto al multinivel.

Un plan tiene que tener en cuenta no solamente una estrategia anticorrupción a nivel estatal, sino a nivel autonómico y a nivel municipal. Un plan integral, holístico en un Estado como tenemos en España, cuasifederal, donde todos estos multiniveles estén adecuadamente cubiertos, pero también coordinados. No dupliquemos estructuras, definamos bien las competencias y sus funciones.

España ha sido el ejemplo en años anteriores, precisamente por la estructura multinivel en materia anticorrupción. Teníamos con respecto a otros Estados miembros una alta consideración en la Unión Europea.

"Asistimos como primer acto importante de la nueva dirección de la Agencia Valenciana Antifraude a la eliminación del comité de ética"

En el caso de la Agencia Valenciana Antifraude asistimos, en primer lugar, al cambio del sistema de elegibilidad de su director, donde el nombramiento venía primero regulado como una propuesta desde la sociedad civil, de profesionales de reconocido prestigio, pero además asistimos como primer acto importante de la nueva dirección de la agencia a la eliminación del comité de ética, que estaba analizando algunos casos, y a la derogación del código ético.

Yo comprendo que un código ético se pueda querer reformar, mejorar o adaptar a la evolución que haya ido teniendo una institución, pero de ahí a derogar el código de conducta, a decir se va a someter al código de conducta de otra institución, las Cortes Valencianas, cuando las Cortes Valencianas sancionen su propio código (que aún no existe) y sin tener en cuenta que son dos instituciones que nada tienen que ver en sus funciones ni en su independencia, es dejar la institución sin elemento esencial de un sistema de integridad. Fue llamativo que en la prensa de nuestro país estas cuestiones pasen prácticamente desapercibidas. Sin embargo, en otros niveles de discusión, la noticia fue realmente muy sorprendente.

¿Tú no crees que en parte eso se pudo deber a que hay una cierta conciencia ciudadana de que los códigos de conducta no servían para nada?

No. Esa sensación no la comparto en absoluto, porque estamos hablando de dos comunidades autónomas que habían sufrido los peores momentos de la corrupción en años anteriores. Fueron focos de corrupción realmente tremendos y donde justamente la ciudadanía en esos mismos lugares no tenía esa percepción.

En instituciones que tienen todos los elementos de integridad necesarios, uno de los elementos fundamentales es un código de conducta y una comisión de ética que pueda valorar los casos. Son cuestiones que hoy nadie pone en cuestión como elementos esenciales de las estructuras de prevención anticorrupción.

¿Crees que la falta de claridad sobre las cuatro horas en las que se desconoce el paradero del presidente Mazón y las versiones contradictorias al respecto van en contra de la transparencia mínima que se exige a un gobernante democrático?

Más allá de la transparencia, lo que realmente se ve afectado es la confianza de la ciudadanía en el presidente. Un líder tiene responsabilidades y debe ganarse la confianza también a través de su conducta. En política, más que en ningún otro ámbito, la confianza se puede perder rápidamente por la falta de transparencia.

¿Existe cierto escepticismo sobre el funcionamiento de estas normas? Por ejemplo, la ley de conflicto de intereses lleva tiempo en vigor —yo hice la última versión—, pero hay numerosos casos en los que, aunque se cumpla formalmente, en la práctica se contradice su espíritu. ¿Puede esto dar lugar a un uso distorsionado de la institución y, en consecuencia, generar la percepción de que no está cumpliendo los objetivos para los que fue creada?

En la percepción y la valoración que a lo mejor tenemos hoy de los conflictos de interés han aparecido otro tipo de circunstancias y nuevas situaciones que deberíamos valorar.

"La ley de conflictos de intereses necesita ser reformada"

Ese es uno de los puntos que nosotros destacamos: la ley de conflictos de intereses necesita ser reformada. Y, desde luego, hay que tener presente que no existe una única forma de conflicto de interés. Cada institución tiene diferentes funciones; por tanto, se pueden generar distintos tipos de conflicto de interés. No todos los servidores públicos o altos cargos tienen los mismos conflictos de interés cuando dejan la función pública.

Segunda etapa, a la que tienen derecho, cumpliendo la normativa.

Absolutamente. Es necesario abordar esta idea, tan extendida en España, de que si eres político, funcionario o alto cargo ya no puedes volver a la actividad privada o a la profesión. Como se hace en muchos otros países de nuestro entorno.

Hay que valorar exactamente dónde y en qué situaciones se podrían generar los conflictos de interés. Un conflicto de interés no se puede definir como el interés privado frente al interés público. Dicho así, es tan amplio que es lo mismo que no decir nada.
 
¿Cómo medís vosotros la percepción?

La percepción de la corrupción se puede medir a través de la percepción ciudadana, como hacen los barómetros, o, como es el caso de Transparencia Internacional, a través de mediciones de percepción experta. Nosotros nos basamos en trece informes de expertos de doce instituciones internacionales que anual o bianualmente emiten sus informes sobre clima político, institucional, funcionamiento de la democracia, el público y el sector empresarial, como son los Informes de la Fundación Bertelsmann, el Economist Intelligence Unit, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, entre otros. Es decir, los informes se refieren a cómo perciben los expertos la solidez de las instituciones públicas, los marcos normativos y el funcionamiento del Estado de derecho.

¿Información confidencial también?

Medimos solo aspectos de la corrupción pública, y no todos los aspectos. Evaluamos soborno, desvío de fondos públicos, acceso a la función pública, promoción dentro de la función pública, captura del Estado, nepotismo, acceso a la justicia, protección de informantes, libertad de prensa, si se persiguen e investigan la corrupción de funcionarios, si sí existen sentencias condenatorias. También analizamos el acceso de la sociedad civil a la información, la libertad de prensa, la protección de periodistas y de informantes. Es decir, una visión muy concreta de la corrupción. No es que no existan otros aspectos, pero estos son en los que coinciden la mayoría de los informes, lo que permite que el índice pueda tener datos comparables y un análisis homogéneo.

El índice se empezó a elaborar ya en 1995 como uno de los primeros proyectos de TI. Desde 2012, tras un cambio metodológico validado por la Agencia Europea de Estadística, el índice permite comparaciones trazables.

"España bajó un punto en 2021, otro en 2022 y se estancó en 2023. Esta tendencia descendente es un mal indicio"

Estos informes suelen asignar puntuaciones como 1 a 8, 1 a 9 o 1 a 10. Transparencia Internacional los convierte a una escala de 1 a 100, lo que permite analizar con mayor detalle ámbitos como el soborno, la malversación o el desvío de fondos públicos. Más que una simple radiografía, obtenemos una imagen precisa, como un TAC, que revela matices más precisos de la corrupción.

El índice se basa en fuentes homologadas y prestigiosas, algunas anuales y otras bianuales, lo que a veces genera datos repetidos y evita variaciones bruscas de un año a otro. Por ejemplo, una fluctuación de un punto no es metodológicamente relevante, pero la tendencia al estancamiento sí lo es.

España bajó un punto en 2021, otro en 2022 y se estancó en 2023. Ya lo advertimos en la presentación del índice en 2024: esta tendencia descendente es un mal indicio. La probabilidad de revertirla exige un esfuerzo significativo y los hechos lo confirman: hemos perdido cuatro puntos, principalmente debido a reformas pendientes.

Si en algún momento se regularan los lobbies en España, ¿Transparencia Internacional se consideraría un lobby?

Sí, porque en Europa ya estamos registrados como tal y estamos registrados en otras instituciones que tienen ya un registro de grupos de interés aunque aún no esté regulado.

Los lobbies pueden tener distintas funciones, y en nuestro caso, una parte esencial de nuestro trabajo es la propuesta de políticas públicas anticorrupción. Por eso, consideramos fundamental estar inscritos y poder llevar a cabo nuestra función también en España con la misma transparencia que lo hacemos a nivel europeo.
 
Entonces, no solo medís la corrupción, sino que también hacéis propuestas concretas.

Nuestro trabajo va más allá: impulsamos propuestas de políticas públicas. Por ejemplo, promovemos la regulación de la protección de informantes, la reforma de la contratación pública mediante pactos de integridad, el seguimiento de los fondos NextGenerationEU con pactos de integridad verdes (Green Integrity Pacts) y la mejora de la transparencia parlamentaria, impulsamos los registros de últimos beneficiarios, entre tantos otros.

Con relación a la integridad política, nuestro proyecto Integrity Watch Europa ofrece una plataforma que permite comparar la transparencia y la rendición de cuentas de distintos parlamentos. En este proyecto impulsamos y trabajamos para mejorar los códigos de conducta en el Congreso y el Senado. Aunque el resultado no fue plenamente satisfactorio, conseguimos que se implantaran. Una vez que una reforma arranca, los procesos de transformación son difíciles de detener.

No tiene por qué llevar una cosa a la otra, puede no estar el organismo y no haber más corrupción.

El índice se centra en la estructura institucional. En si existen los mecanismos institucionales adecuados para prevenir la corrupción, no solo en si las reformas se aprueban, sino fundamentalmente si se implementan de manera efectiva. Un buen ejemplo es el enforcement: en muchos países, la capacidad de hacer cumplir las normas es lo que marca la diferencia.

Tomemos el caso de Ruanda, que ha llamado la atención recientemente. Sin haberlo analizado en profundidad, lo que suele ocurrir en estos casos es que se han introducido reformas institucionales que, en principio, son tendentes a fortalecer el sistema. Sin embargo, eso no significa automáticamente que el sistema sea el mejor. Será necesario evaluar en los próximos años si estas reformas realmente se traducen en un mayor y efectivo control de la corrupción.

Si el índice pone tanto énfasis en los marcos normativos, las reformas y el funcionamiento de los organismos anticorrupción, ¿podemos decir que la polarización política favorece la corrupción?

Desde luego. Es exactamente lo que está ocurriendo, porque las reformas necesarias no se llevan a cabo.

"En contextos de polarización, es más difícil consolidar instituciones sólidas que permitan una lucha efectiva contra la corrupción"

En contextos de polarización, es más difícil consolidar instituciones sólidas que permitan una lucha efectiva contra la corrupción. Pero que las instituciones actuales sean insuficientes no significa que sean inservibles. En España, por ejemplo, los casos de corrupción salen a la luz, se investigan y procesan judicialmente. Pero no es suficiente.

Hay mucho margen de mejora si realmente queremos fortalecer el marco institucional anticorrupción. De eso se trata: del marco institucional. Un ejemplo claro es el Consejo de la Transparencia, que a día de hoy sigue sin tener un reglamento.

¿La lucha contra la corrupción en democracias establecidas como la española es de izquierdas o de derechas?

Yo te diría que debe ser apolítica.

Transparencia Internacional, como organización no gubernamental, busca que la lucha contra la corrupción fortalezca la democracia, el desarrollo y las instituciones. Este debe ser un punto de partida para cualquier democracia y cualquier espectro político. Por ello, apelamos a todas las instituciones, al Gobierno y a la oposición, porque es un asunto de Estado y de nuestro sistema democrático.

Que la corrupción se utilice como arma arrojadiza en la lucha partidista no significa que la corrupción sea de un signo político u otro, son dos cosas distintas. Una es su uso en el debate político, algo a lo que estamos acostumbrados no solo en España, y otra es nuestro enfoque: no entramos en esa disputa porque nuestro interés es garantizar instituciones sólidas, normas adecuadas y un Estado que funcione sin corrupción.

La corrupción afecta también a la igualdad de acceso a la información y distorsiona también la competencia leal. Un Estado debe regirse por normas claras y consistentes. Que no se avance en este sentido es incomprensible, porque, insisto, no es un asunto ideológico. Abogamos por un consenso estratégico entre todos los partidos políticos para que la lucha contra la corrupción sea un principio fundamental del buen funcionamiento institucional y democrático.

El Gobierno quiere trasladar la competencia de la investigación de los casos a la Fiscalía y eliminar la posibilidad de que la acusación popular entre en determinado tipo de supuestos, ¿qué efecto tendría en la percepción de la corrupción?

Depende de cómo se haga. Históricamente, al menos en los países de nuestra cultura jurídica, el monopolio de la acusación la ha tenido siempre el Ministerio Público. La acusación popular de España es una verdadera excepción en la cultura jurídico europea.

¿Hay algún otro país europeo que la tenga?

No. En España, la acción penal la ostentan el Ministerio Fiscal penal, junto con la acusación particular y también la acusación popular, que tiene una larga tradición en España como mecanismo de control ante la posible inacción del Estado.

"Regular mejor la acusación popular es, sin duda, una necesidad"

España no tiene problemas de acceso a la justicia ni de inacción del Ministerio Público en las investigaciones. De hecho, en el Índice de Percepción de la Corrupción se observa que, cuando se investigan los casos, la valoración del país mejora.

Regular mejor la acusación popular es, sin duda, una necesidad. Una posibilidad sería la que sostuvo el Tribunal Supremo en la llamada doctrina Botín, en la que estableció que no se puede sostenerse una causa solo con acusación popular si no hay acusación particular ni del Ministerio Fiscal. Se trata de evitar un desequilibrio, ya que el Ministerio Público es quien debería garantizar la acción penal.
 
La contratación pública es un foco tradicional de corrupción. En un contexto en el que se promueve el Estado emprendedor, que debe incentivar la innovación y la investigación, surge la pregunta de si el temor a acusaciones de corrupción está llevando a priorizar adjudicaciones basadas exclusivamente en el precio más bajo, aun cuando esto pueda resultar ineficaz.

Sin duda. Desde Transparencia Internacional proponemos los pactos de integridad, un mecanismo que implica a la sociedad civil y expertos para que busquen garantizar la transparencia con la participación de expertos independientes. La clave está en vigilar todo el proceso: desde la elaboración del pliego hasta la ejecución del contrato, asegurando que el servicio se preste en las condiciones pactadas y evitando sobrecostes, un foco habitual de corrupción.

También hemos impulsado pactos de integridad verde, en respuesta a la necesaria supervisión de los recursos destinados a la sostenibilidad y políticas ambientales. Nuestra experiencia con proyectos piloto ha demostrado que estos mecanismos fortalecen la contratación pública.

Lo hemos propuesto para el V Plan de Gobierno Abierto, pero lamentablemente las administraciones públicas son muy reticentes todavía a que la obligación de los pactos de integridad se incluya en la ley de contratos públicos.

Cuando habláis del capítulo de la participación ciudadana y de los procesos de transparencia, sois muy críticos.

La participación de la sociedad civil en la contratación pública puede aportar transparencia, pero somos críticos con los mecanismos actuales de participación ciudadana y rendición de cuentas. Fue un importante avance introducir por la ley las consultas públicas. Pero su regulación aún es muy mejorable: actualmente los plazos son muy cortos y hay poca difusión, lo que impide que la ciudadanía en general participe. Solo quienes están muy pendientes, como las organizaciones de la sociedad civil, acceden a ellas. Tampoco hay un buen proceso de transparencia sobre quién ha participado ni sobre cómo se valoran las propuestas recibidas, lo que limita su impacto real.

España arrastra muchas reformas pendientes en este ámbito, lo que ha contribuido a su descenso en el índice de percepción de la corrupción. Un ejemplo claro es el V Plan de Gobierno Abierto, que recoge iniciativas clave, pero sigue arrastrando cuestiones no resueltas del IV Plan.

España tiene en 2025 una oportunidad de oro con la cumbre internacional de la Open Government Partnership que se celebrará en Vitoria, donde podrá demostrar avances en transparencia y Gobierno abierto. Desde Transparencia Internacional queremos impulsar la necesidad de la Estrategia Nacional Anticorrupción como un pilar clave en este proceso. Además, España es un caso único dentro de la Open Government Partnership al contar con representación autonómica y local, como Navarra, Catalunya y el Ayuntamiento de Madrid, integrados en este marco. Sin embargo, sigue faltando una mayor conexión con la ciudadanía para que estas iniciativas no queden restringidas a un círculo reducido de expertos.

Salgamos un poco de España, ¿tú crees que los pasos que estamos viendo de la Administración Trump auguran que los temas relacionados con la transparencia y la corrupción van a ir a mejor o no necesariamente?

No van a ir mejor. Ya asistimos a las primeras muestras de que vamos hacia atrás y que es un parón importante.

"Las acciones de Trump nos llevan a otro problema: la justicia asume el rol de contener los excesos del poder"

Primero, la suspensión por noventa días de todos los proyectos y pagos de la agencia de cooperación USAID, lo que afecta gravemente la financiación de muchas instituciones y ONG anticorrupción en América Latina. Es como si la Unión Europea decidiera congelar de golpe todos los proyectos anticorrupción en curso otorgados a instituciones y paralizar los pagos de los que dependen los suelos de miles de investigadores.

Segundo, la paralización de la aplicación de la Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), la ley anticorrupción y de transparencia promovida por la administración Carter. Esta norma fue pionera en exigir transparencia a las empresas para evitar pagos ilícitos y ha sido clave en la prevención de la corrupción. Su suspensión representa un enorme retroceso.

Aunque el decreto presidencial ya está firmado, su aplicación no es automática, y algunos tribunales han comenzado a poner freno a estas medidas. Esto nos lleva a otro problema: la justicia asume el rol de contener los excesos del poder.

Elon Musk, quien en algunos campos compite con la NASA en proyectos espaciales y en otros recibe subvenciones de la NASA, es ahora el encargado de controlar el presupuesto de la NASA. ¿Parece que no pasa nada?

Trump ha formado un Gobierno de ricos y ha dado un poder extraordinario a las grandes corporaciones. Cuando se suspendió la ejecución de la FCPA, se argumentó que esta ley interfería con el "funcionamiento habitual de los negocios". Esto es lo que justamente durante cuarenta años hemos tratado de cambiar: estableciendo objetivos de desarrollo sostenible que solo pueden alcanzarse con democracia y una competencia leal regulada, donde todos los actores tengan las mismas oportunidades.
 
A nivel mundial, según el informe, gran parte de la población vive en países con unos niveles de percepción de corrupción que yo me atrevo a decir incompatibles con la democracia. ¿Cómo se soporta esto desde una organización como Transparencia Internacional?

Precisamente, como señala nuestro informe, dos tercios del mundo viven en niveles de corrupción inaceptables con corrupción sistémica.
Esta tensión se refleja en el índice de percepción de corrupción que evidencia la falta de estructuras institucionales sólidas en esos países. En la mayoría de estos países, el problema radica en la ausencia de un marco normativo adecuado, instituciones robustas e independencia institucional. Existe una correlación directa, como señalamos en nuestro informe del año pasado, entre niveles de corrupción y regímenes autoritarios: a menor democracia, mayor corrupción.

Este tema es especialmente importante en el contexto actual, donde presenciamos un auge mundial del pensamiento autoritario que critica la democracia por ineficaz y presenta al dictador como más eficiente.

Esta correlación directa surge de todos los informes de expertos. No pretendemos convertir esto en una bandera política, sino señalar una constatación fáctica. Aunque tiene una lectura política: solo en democracia podemos tener instituciones sólidas e independientes para combatir la corrupción. Aún no hemos logrado transmitir esta importancia a todo el espectro político.

¿Debería incluir también los medios de comunicación?

Debemos distinguir claramente entre los medios de comunicación y el periodismo profesional —que ofrece información contrastada, jerarquizada y analizada— de las plataformas y redes sociales que se quieren equipar a los medios de comunicación. No lo son. En las redes sociales no hay verificación de fuentes ni jerarquización de noticias. Los medios de comunicación tienen responsabilidades y obligaciones que un ciudadano participando en redes sociales no tiene, para cumplir con su función democrática.

¿Deberían ser también transparentes sobre cómo se financian en algunos medios de comunicación?

Eso está en la norma europea. La rendición de cuentas no aplica solo a los gobiernos. Aplica a todos los actores y a las corporaciones, por eso hay cada vez más exigencias de transparencia en el sector privado.

Todos esos datos lo que permiten es formarse un juicio de cómo los medios, las corporaciones o las instituciones están operando. Creo que la transparencia en la financiación es indispensable para todas las organizaciones y permite rendir cuenta de la independencia que se tiene.

Sí, contamos con nuestro propio índice, el TRAC (Transparency in Corporate Reporting), que mide la transparencia en las empresas.

Hemos efectuado un estudio al respecto, aunque su financiación ha sido un reto. En España, el apoyo del sector privado y la filantropía para iniciativas anticorrupción es prácticamente inexistente. Aun así, gracias a un proyecto de la Unión Europea y al respaldo parcial de la Asociación Cumplen, logramos llevarlo a cabo.

"En España, el apoyo del sector privado y la filantropía para iniciativas anticorrupción es prácticamente inexistente"

El estudio analizó la información sobre transparencia disponible en las páginas web de las empresas. No pudimos evaluar en profundidad la calidad de sus normas internas, pero sí qué tipo de datos hacen públicos.

Algunas voces han sugerido que ciertos casos recientes de corrupción o acusaciones de corrupción podrían haberse evitado si existiera un código de conducta para los familiares de miembros del Gobierno.

El problema no es solo crear un código, sino asegurarse de que se cumpla. Pero más allá de eso, lo fundamental es revisar a fondo la normativa sobre conflictos de intereses. No se trata de poner parches, sino de llevar a cabo las reformas necesarias de manera integral.

Si no analizamos en detalle los conflictos de interés específicos de cada institución, no podremos resolverlos. Y no es una tarea imposible: solo requiere voluntad de reforma.