Martes, 28 de julio de 2026
ANÁLISIS
¿Es posible atender las reivindicaciones fiscales de Catalunya y garantizar la igualdad entre españoles?
Se habla mucho del principio de ordinalidad en el debate de la financiación autonómica, pero… ¿qué significa? Para Diego Martínez-López, catedrático en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, "la ordinalidad es más bien un criterio o condición política, legítima pero partidista, y sujeta a una maleabilidad y temporalidad diferente a la categoría de un principio rector". Por ello, propone una fórmula que considera de "ordinalidad débil" compatible "sin perjuicio de la eficiencia y sin abrir espitas de desigualdad a lo largo del territorio".
Carlos Mazón, presidente de la Generalitat Valenciana, y Juan Manuel Moreno Bonilla, presidente de la Junta de Andalucía.Arsenio Zurita / Europa Press / ContactoPhoto
Uno de los puntos críticos del acuerdo entre el Partit dels Socialistes de Catalunya y Esquerra Republicana de Catalunya para la investidura de Salvador Illa reside en la exigencia de ordinalidad en la financiación de las Comunidades Autónomas (CC. AA.). Lo que se entiende por ordinalidad y cómo aterrizarla en un contexto como el español constituye el objeto de este artículo.
En primer lugar, si bien puede resultar una cuestión nominal, conviene rebajar el tono del concepto. No existe en la legislación vigente el principio de ordinalidad. En el artículo 2 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, donde se enuncian los principios que deben inspirar el régimen financiero de éstas, aparecen la suficiencia, la corresponsabilidad, la solidaridad, entre otros, pero nada referido al de ordinalidad. ¿Podría ser un principio? Sí, claro, como algunos otros más, pero hoy en día no lo es y elevarlo a esa categoría exigiría una reforma legal de cierta envergadura por su trascendencia.
Sí hay alguna referencia más explícita a la ordinalidad en el Estatuto de Catalunya de 2006, cuyo artículo 206.5 establece que "el Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Catalunya en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de la nivelación". Pero para invertir ese ranking en términos de renta per cápita sería precisa una nivelación de intensidad norcoreana, lo que convierte al citado artículo en una fantasía.
A mi juicio, pues, la ordinalidad es más bien un criterio o condición política, legítima pero partidista, y sujeta a una maleabilidad y temporalidad diferente a la categoría de un principio rector.
Estas dos definiciones permiten extraer dos corolarios interesantes. Uno, evidente, es que una situación en la que todas las CC. AA. recibiesen la misma financiación por habitante ajustado respetaría la condición de ordinalidad en su versión débil. Otro, más complejo, se refiere al uso de la expresión "recaudación tributaria" en lugar de la usada y abusada "capacidad fiscal". Considero que la primera es la adecuada en este contexto, en la medida en que puede incorporar un esfuerzo fiscal diferencial que deviene en más recaudación, más allá de la mera potencialidad de la "capacidad fiscal". No servirían, por tanto, exhibiciones de capacidad fiscal que no se materializan en recaudaciones de impuestos alineadas con las primeras.
Llegados a este punto estoy en condiciones de defender una nivelación completa, esto es, compatible con una ordinalidad débil. Y hacerlo sobre la base de la equidad y sin efectos perjudiciales sobre la eficiencia.
Esta distinción, precisamente, obliga a cualificar la intuitiva y comprensible queja de "si aporto más que los demás, ¿por qué recibo lo mismo?". Primero, porque ese debe ser el criterio predominante de equidad según mandato constitucional, por encima de territorios. Y segundo, porque la nivelación completa no conduce a una redistribución "excesiva" en todos los vectores de igualdad/desigualdad. Igualar el consumo de los mencionados bienes sociales preferentes no anularía las restantes diferencias posredistribución en renta, manteniendo un necesario —ahí sí— gradiente de ordinalidad.
¿Sin perjuicio de la eficiencia? Esto es, los gobiernos autonómicos receptores de netos en esa nivelación, ¿no se acomodarían a recibir la "paguita" de la financiación autonómica? No. Con un diseño incluso como el actual, mejorado en el cálculo de las llamadas recaudaciones normativas, aquellas CC. AA. que redujesen sus impuestos por debajo de un determinado nivel, no serían acreedoras de la solidaridad de las demás. En FEDEA tenemos varias propuestas sobre cómo calcular esas recaudaciones normativas, ligadas al esfuerzo fiscal relativo y a las bases imponibles de cada Comunidad.
En definitiva, una ordinalidad débil sería compatible con una nivelación completa. Sin perjuicio de la eficiencia y sin abrir espitas de desigualdad a lo largo del territorio. Una ordinalidad fuerte y acentuada, por el contrario, no solo cuestionaría el principio (este sí) de solidaridad sino que también podría desembocar en movimientos ineficientes de personas y empresas a medio y largo plazo.
En primer lugar, si bien puede resultar una cuestión nominal, conviene rebajar el tono del concepto. No existe en la legislación vigente el principio de ordinalidad. En el artículo 2 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, donde se enuncian los principios que deben inspirar el régimen financiero de éstas, aparecen la suficiencia, la corresponsabilidad, la solidaridad, entre otros, pero nada referido al de ordinalidad. ¿Podría ser un principio? Sí, claro, como algunos otros más, pero hoy en día no lo es y elevarlo a esa categoría exigiría una reforma legal de cierta envergadura por su trascendencia.
Sí hay alguna referencia más explícita a la ordinalidad en el Estatuto de Catalunya de 2006, cuyo artículo 206.5 establece que "el Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Catalunya en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de la nivelación". Pero para invertir ese ranking en términos de renta per cápita sería precisa una nivelación de intensidad norcoreana, lo que convierte al citado artículo en una fantasía.
A mi juicio, pues, la ordinalidad es más bien un criterio o condición política, legítima pero partidista, y sujeta a una maleabilidad y temporalidad diferente a la categoría de un principio rector.
"A mi juicio, pues, la ordinalidad es más bien un criterio o condición política, legítima pero partidista, y sujeta a una maleabilidad y temporalidad diferente a la categoría de un principio rector"Su definición precisa conduce, a mi juicio, a dos versiones de la misma. La fuerte, en la que la financiación autonómica por habitante ajustado reproduce el ranking por el que las CC. AA. se sitúan en términos de recaudación tributaria por habitante de derecho; ese ranking en financiación se puede acentuar o suavizar según la intensidad de ordinalidad que se desee (una especie de gradiente de ordinalidad). Y la débil, por la cual la clasificación de las CC. AA. en financiación por habitante ajustado no invierte la posición relativa de éstas con respecto a la media en términos de recaudación tributaria, también por habitante de derecho.
Estas dos definiciones permiten extraer dos corolarios interesantes. Uno, evidente, es que una situación en la que todas las CC. AA. recibiesen la misma financiación por habitante ajustado respetaría la condición de ordinalidad en su versión débil. Otro, más complejo, se refiere al uso de la expresión "recaudación tributaria" en lugar de la usada y abusada "capacidad fiscal". Considero que la primera es la adecuada en este contexto, en la medida en que puede incorporar un esfuerzo fiscal diferencial que deviene en más recaudación, más allá de la mera potencialidad de la "capacidad fiscal". No servirían, por tanto, exhibiciones de capacidad fiscal que no se materializan en recaudaciones de impuestos alineadas con las primeras.
Llegados a este punto estoy en condiciones de defender una nivelación completa, esto es, compatible con una ordinalidad débil. Y hacerlo sobre la base de la equidad y sin efectos perjudiciales sobre la eficiencia.
"En relación con la equidad, mi principal argumento es que facilita el que todos los individuos de un país, con independencia de su lugar de residencia, puedan acceder al mismo nivel de consumo de bienes sociales preferentes como la educación, la sanidad o la ayuda a la dependencia"En relación con la equidad, mi principal argumento es que facilita el que todos los individuos de un país, con independencia de su lugar de residencia, puedan acceder al mismo nivel de consumo de bienes sociales preferentes como la educación, la sanidad o la ayuda a la dependencia. Si hablásemos del consumo de bienes o servicios privados (digamos Lamborghinis o conciertos de rock) mi posición sería, obviamente, diferente. Redistribuir para lo primero y con una intensidad suficiente, sí. Para lo segundo, que además se puede ampliar a un concepto de renta extensiva, no.
Esta distinción, precisamente, obliga a cualificar la intuitiva y comprensible queja de "si aporto más que los demás, ¿por qué recibo lo mismo?". Primero, porque ese debe ser el criterio predominante de equidad según mandato constitucional, por encima de territorios. Y segundo, porque la nivelación completa no conduce a una redistribución "excesiva" en todos los vectores de igualdad/desigualdad. Igualar el consumo de los mencionados bienes sociales preferentes no anularía las restantes diferencias posredistribución en renta, manteniendo un necesario —ahí sí— gradiente de ordinalidad.
¿Sin perjuicio de la eficiencia? Esto es, los gobiernos autonómicos receptores de netos en esa nivelación, ¿no se acomodarían a recibir la "paguita" de la financiación autonómica? No. Con un diseño incluso como el actual, mejorado en el cálculo de las llamadas recaudaciones normativas, aquellas CC. AA. que redujesen sus impuestos por debajo de un determinado nivel, no serían acreedoras de la solidaridad de las demás. En FEDEA tenemos varias propuestas sobre cómo calcular esas recaudaciones normativas, ligadas al esfuerzo fiscal relativo y a las bases imponibles de cada Comunidad.
"Con un diseño incluso como el actual, mejorado en el cálculo de las llamadas recaudaciones normativas, aquellas CC. AA. que redujesen sus impuestos por debajo de un determinado nivel, no serían acreedoras de la solidaridad de las demás"Si, además, el asunto se plantea en términos dinámicos, los avances en este terreno aumentarían. Por ejemplo, se podría garantizar la nivelación completa en el año inicial y dejar que la ordinalidad venga dada por la evolución de las bases imponibles propias de cada región. Sería una forma nítida de generar responsabilidad fiscal en los gobiernos autonómicos. El modelo actual ya establece un mecanismo similar en el diseño del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que solo mutualiza el 75 por ciento de las recaudaciones normativas. Pero el pésimo cálculo de éstas y, sobre todo, el funcionamiento del resto de fondos para garantizar el statu quo y otras batallitas de economía política, convierten al patrón de distribución en un guirigay de difícil justificación.
En definitiva, una ordinalidad débil sería compatible con una nivelación completa. Sin perjuicio de la eficiencia y sin abrir espitas de desigualdad a lo largo del territorio. Una ordinalidad fuerte y acentuada, por el contrario, no solo cuestionaría el principio (este sí) de solidaridad sino que también podría desembocar en movimientos ineficientes de personas y empresas a medio y largo plazo.
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Diego Martínez-López
Catedrático de Economía Aplicada en el Departamento de Economía de la Universidad Pablo Olavide de Sevilla
Catedrático de Economía Aplicada en el Departamento de Economía de la Universidad Pablo Olavide de Sevilla e investigador asociado a Fedea. Previamente, director del Servicio de Estudios de Cajasol. Estancias de investigación en universidades suecas (Umea y Uppsala) y en el Banco Central Europeo. También he sido research fellow del IPTS-JRC de la Comisión Europea. Entre 2015 y 2018 director de la Dirección General de Financiación y Tributos de la Junta de Andalucía, y entre 2018 y 2020 Secretario General de Financiación Autonómica y Local en el Ministerio de Hacienda.
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