Ceuta y la otra cara de la instrumentalización de la migración

Desde esta perspectiva, la cuestión verdaderamente importante no es si Marruecos instrumentaliza la migración contra España y la Unión Europea, sino por qué esta estrategia resulta tan eficaz.Estos días, gran parte del debate público gira en torno al uso de la migración por parte de Marruecos como instrumento de presión diplomática sobre España. Un debate con múltiples ramificaciones, que pone el foco, entre otros aspectos, en la supuesta complicidad de Estados Unidos e Israel, las aspiraciones marroquíes sobre Ceuta y Melilla, las divisiones dentro de la Unión Europea en relación con la política migratoria española y otros elementos geopolíticos.

En lo esencial, y sin perjuicio del resto de factores concurrentes, es una afirmación difícil de rebatir. Desde hace años, Rabat —al igual que Ankara o Minsk— ha demostrado que el control de los flujos migratorios forma parte de su política exterior y que puede modular su cooperación con España y con la Unión Europea en función de intereses mucho más amplios: las relaciones bilaterales entre España y Argelia, el reconocimiento internacional de su soberanía sobre el Sáhara Occidental, la cooperación económica o el apoyo financiero.

"La cuestión verdaderamente importante no es si Marruecos instrumentaliza la migración contra España y la Unión Europea, sino por qué esta estrategia resulta tan eficaz"

Pero este diagnóstico, siendo correcto, resulta insuficiente. Hay una paradoja que apenas ocupa espacio en el debate público: un Estado al que cabría atribuir un peso geopolítico inferior al de España —no digamos ya al conjunto de la Unión Europea— ha conseguido convertir la gestión migratoria en una herramienta de negociación capaz de obtener importantes concesiones políticas. Desde esta perspectiva, la cuestión verdaderamente importante no es si Marruecos instrumentaliza la migración contra España y la Unión Europea, sino por qué esta estrategia resulta tan eficaz. En este sentido, la capacidad de influencia de Marruecos no puede entenderse únicamente a partir de su propia actuación. Es también, y sobre todo, el resultado de un modelo de gestión migratoria que ha convertido su cooperación en un elemento indispensable para la política europea de control de fronteras.

La externalización del control migratorio

Durante las últimas décadas, y especialmente tras la mal llamada crisis migratoria de 2015, la Unión Europea ha ido convergiendo en una premisa sencilla: impedir a toda costa las llegadas irregulares. En buena medida, esta evolución responde a las dificultades de los Estados miembros para alcanzar un acuerdo sobre el reparto interno de responsabilidades y los estándares de protección. Mientras esas negociaciones permanecían bloqueadas durante años, la cooperación con terceros países se convirtió en uno de los escasos ámbitos de consenso político, adquiriendo un protagonismo creciente hasta consolidarse como uno de los pilares del Pacto Europeo de Migración y Asilo (PEMA). En el marco de esta política, la Unión ha desplazado progresivamente el control de sus fronteras hacia terceros Estados mediante financiación, cooperación policial, acuerdos políticos y apoyo material, con el objetivo de frenar los movimientos migratorios antes de que alcancen territorio europeo y facilitar el retorno de aquellas personas que, a pesar de ello, consiguen llegar. Para ello, ha vinculado crecientemente la cooperación al desarrollo y otros instrumentos de acción exterior a la colaboración en materia migratoria.

De este modo, numerosos países de origen y tránsito con los que la Unión y sus Estados miembros han suscrito acuerdos de este tipo —entre ellos, Marruecos— han pasado a desempeñar un papel imprescindible en el funcionamiento cotidiano del sistema europeo de control migratorio. Como resultado, su capacidad y disposición para contener —o facilitar— los flujos migratorios se ha convertido en un activo de enorme valor político. Paradójicamente, este modelo, que suele presentarse como una demostración de firmeza y eficiencia ante la inmigración descontrolada, ha terminado generando, en la práctica, una creciente dependencia. En otras palabras, la propia Unión Europea ha contribuido de manera decisiva a que el control migratorio se convierta en una moneda de cambio en sus relaciones con terceros Estados.

"Cuanto más endurece la Unión Europea sus políticas de contención de los flujos migratorios, más imprescindible resulta la cooperación de los países de origen y tránsito"

El resultado es una espiral difícil de romper. Cuanto más endurece la Unión Europea sus políticas de contención de los flujos migratorios, más imprescindible resulta la cooperación de los países de origen y tránsito. Cuanto más imprescindible resulta esa cooperación, mayor capacidad de negociación adquieren estos países. Y cuanto mayor es esa capacidad de negociación, más recursos económicos y concesiones políticas debe ofrecer la Unión Europea para mantener su hoja de ruta.

La reacción del Gobierno español ante los trágicos acontecimientos de Ceuta constituye una buena muestra de esta dinámica. En lugar de cuestionar públicamente el comportamiento abiertamente hostil y temerario de Marruecos, el presidente del Gobierno ha optado por subrayar la importancia de la cooperación bilateral y atribuir la responsabilidad principal a las mafias. No se trata solo de una decisión política coyuntural. Es la expresión de una realidad más profunda: cuando el funcionamiento de una política pública de tanta relevancia depende de la colaboración de un tercero, la capacidad de confrontarlo públicamente se reduce considerablemente.

Sin embargo, el paradigma de la instrumentalización de la migración tiende a desplazar esta dependencia del centro del análisis. El Estado que alega ser objeto de instrumentalización aparece, ante todo, como la víctima de una agresión externa, mientras que el Estado agresor concentra el reproche político y jurídico. La crisis parece venir siempre de fuera, como si la vulnerabilidad del sistema europeo fuese únicamente el resultado de una amenaza externa y no también de las decisiones que han contribuido a construir esa dependencia.

La otra cara de la instrumentalización

A ello se añaden una serie de efectos menos evidentes, de los que conviene destacar al menos dos. En primer lugar, el marco de la instrumentalización tiende a reducir el debate a un conflicto entre Estados y a relegar a un segundo plano a quienes soportan sus consecuencias más graves. La atención se concentra en el pulso diplomático entre Marruecos y España o entre Marruecos y la Unión Europea, mientras las personas migrantes quedan relegadas al papel de instrumentos de una disputa ajena. Desde este punto de vista, no resulta extraño que la muerte de al menos 72 personas —convirtiendo la crisis de Ceuta en uno de los episodios más letales registrados en una frontera española— haya ocupado un lugar secundario en buena parte de la cobertura mediática. Sin embargo, son precisamente estas muertes la principal evidencia del fracaso de una política migratoria que ha convertido la gestión de las fronteras en una cuestión de seguridad antes que de protección de la vida y de los derechos humanos.

"La instrumentalización no es solo una categoría de análisis; también activa un régimen jurídico excepcional que se ceba especialmente con las personas migrantes utilizadas como instrumento de presión"

En segundo lugar, la instrumentalización no es solo una categoría de análisis; también activa un régimen jurídico excepcional que se ceba especialmente con las personas migrantes utilizadas como instrumento de presión. El Reglamento de Crisis del Pacto Europeo de Migración y Asilo permite derogar o restringir numerosas garantías procesales y estándares de acogida previstos en el régimen ordinario cuando concurra una situación de instrumentalización. Paralelamente, varios Estados han reclamado una reinterpretación de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos para ampliar su margen de actuación en este tipo de supuestos, en una serie de casos que se encuentran pendientes de resolución. El debate político español apunta en la misma dirección. Tras los recientes acontecimientos de Ceuta, no han faltado propuestas para endurecer la legislación española y facilitar las devoluciones sumarias también en las llegadas por vía marítima, incluso desde entornos tradicionalmente progresistas. La instrumentalización deja así de ser únicamente una estrategia desplegada por terceros Estados para convertirse también en una categoría jurídica que reconfigura el equilibrio entre control migratorio y derechos de las personas migrantes en el Derecho migratorio español y europeo.

Por si hubiera dudas, nada de lo anterior implica que lo que ha venido a conocerse como instrumentalización de la migración no exista o que deba minimizarse la responsabilidad de quienes la promueven. Significa, simplemente, que sus efectos no pueden explicarse únicamente por la voluntad del Estado que la ejerce. La capacidad de presión que hoy posee Marruecos depende también de una decisión previa de la propia Unión Europea: haber convertido la contención de los flujos migratorios en el principal indicador del éxito de su política migratoria y haber diseñado un marco jurídico e institucional orientado prioritariamente a ese objetivo.

"Un sistema que necesita que terceros Estados desempeñen funciones esenciales de control fronterizo difícilmente puede presentarse como un sistema plenamente autónomo o soberano"

Los acontecimientos de Ceuta muestran precisamente esa fragilidad. No solo evidencian la vulnerabilidad de quienes desean cruzar una frontera profundamente desigual y terminan perdiendo la vida en el intento, sino también la de una Unión Europea que ha construido un sistema de control migratorio cuya viabilidad depende crecientemente de decisiones adoptadas fuera de sus propias fronteras. En contra del relato mayoritario, un sistema que necesita que terceros Estados desempeñen funciones esenciales de control fronterizo difícilmente puede presentarse como un sistema plenamente autónomo o soberano.

En resumen, el problema no es únicamente que Marruecos haya descubierto el enorme valor estratégico de la migración. El problema es que la propia Unión Europea ha diseñado un sistema en el que esa estrategia resulta extraordinariamente rentable. Del mismo modo, mientras el debate siga centrándose exclusivamente en la conducta de Marruecos, seguiremos discutiendo los síntomas de la crisis sin abordar el diseño institucional que la hace posible.