¿Por qué algunos gobiernos impulsan la defensa del Estado de derecho mientras otros la obstaculizan?

La crisis del Estado de derecho (EdD) en la Unión Europea (UE) ha sido objeto de intensos debates, especialmente ante la aparente inacción del Consejo de la UE para hacer cumplir los principios democráticos fundamentales en países como Hungría y, hasta hace poco, Polonia.

El Consejo, donde se reúnen los ministros nacionales para representar a los gobiernos de los Estados miembros, juega un papel clave en la supervisión del respeto al EdD, especialmente a través del Artículo 7 del Tratado de la UE que permite sancionar a los ejecutivos que no cumplan con los valores fundamentales de la Unión. No obstante, hasta ahora no existía una explicación sistemática de por qué algunos gobiernos nacionales apoyan una posición más asertiva por parte de la UE en cuanto a la aplicación (en inglés, enforcement) del EdD en los Estados miembros, mientras que otros la rechazan o se muestran reticentes. ¿Son factores estructurales, semiestructurales o ideológicos los que moldean dichas posiciones?

Podemos clasificar a los gobiernos nacionales en cuatro categorías según su posición. Por un lado, entre los gobiernos que defienden un papel más duro de las instituciones europeas en la aplicación del EdD, podemos distinguir entre aquellos comprometidos, que apoyan activa y vocalmente el uso de instrumentos de la UE contra los gobiernos incumplidores; y aquellos con una posición más suave, cuyo respaldo a las medidas europeas es más ligera, normalmente siguiendo el liderazgo de los primeros. Por el contrario, estarían aquellos gobiernos que prefieren que la UE intervenga poco o no intervenga en los asuntos nacionales relacionados con el EdD. Entre estos, un primer grupo, los cautelosos, prefieren evitar las sanciones y criticar a los gobiernos incumplidores, y, en caso de mostrar apoyo a la UE, lo hacen hacia aquellas iniciativas que implican un monitoreo general (es decir, a todos los Estados miembero). Finalmente, los gobiernos que se muestran fuertemente en contra de la acción UE en materia de EdD lo hacen desde una posición desafiante. Esto es, cuestionando la legitimidad de la Unión para monitorizar el EdD en los Estados miembros e imponer sanciones contra los que no cumplen. 

En general, entre 2016 y 2021, las posiciones se mantuvieron estables en los Estados miembros a pesar de que existiesen cambios de Gobierno. Las excepciones a esta tendencia son Austria, Grecia e Italia, donde podemos identificar algunos cambios de Gobierno que han implicado también fluctuaciones entre posiciones a favor y en contra. Los intentos de mejorar la aplicación del EdD en la UE provinieron de los gobiernos nacionales de los países del Benelux, Finlandia, Suecia, Dinamarca, Alemania y Francia, con el apoyo de los gobiernos de Irlanda, Portugal y España. Por el contrario, los gobiernos de los nuevos Estados miembros y del Reino Unido han mostrado normalmente preferencias en contra.

"Los gobiernos de los Estados miembros que ingresaron antes de 2004 tienden a apoyar con mayor firmeza la aplicación del EdD"

Uno de los factores más determinantes para explicar que las posiciones se hayan mantenido normalmente estables es el momento de adhesión a la UE. Esto es, la distinción entre Estados miembros antiguos y nuevos. Los gobiernos de los Estados miembros que ingresaron antes de 2004 tienden a apoyar con mayor firmeza la aplicación del EdD. Esto puede explicarse por argumentos relacionados con la socialización con los instrumentos de aplicación, que ellos mismos han diseñado. Por ejemplo, fueron los Estados miembros antiguos los que introdujeron el Artículo 7 por primera vez en el Tratado de Ámsterdam en 1997 en vista de las ampliaciones de la década de los 2000. Esto hace que los gobiernos de los nuevos Estados miembros lo perciban como una medida dirigida contra ellos, siendo más reticentes a apoyar el uso de este instrumento.

Otro elemento clave es la situación respecto al presupuesto de la UE. Los gobiernos de los países que son contribuyentes netos al presupuesto comunitario tienden a ser más favorables a la aplicación del EdD, ya que quieren evitar que los fondos sirvan para financiar las reformas iliberales que llevan a cabo ejecutivos como el del partido Fidesz en Hungría. En cambio, los gobiernos de los países que son beneficiarios netos del presupuesto comunitario suelen mostrar mayor oposición a estas medidas, temiendo sanciones económicas que puedan afectar su estabilidad financiera. La calidad democrática también influye: los gobiernos de Estados con un nivel más alto de democracia suelen respaldar con mayor contundencia los mecanismos de aplicación del EdD.

Si bien la ideología no es el factor más determinante para moldear las posiciones de los gobiernos, explica los casos extremos. Los gobiernos con posiciones más cercanas al autoritarismo y más euroescépticos rechazan de manera desafiante la aplicación de sanciones relacionadas con el EdD.

"Los Estados más nuevos y beneficiarios netos del presupuesto son más reticentes a apoyar las medidas de aplicación del Estado de derecho"

Las preferencias sobre la aplicación del EdD en la UE están, por tanto, determinadas en gran medida por factores estructurales y semiestructurales. La combinación de una adhesión temprana a la UE, una alta calidad democrática y una posición de contribuyente neto al presupuesto comunitario es la configuración más fiable para predecir una actitud pro-aplicación del Estado de derecho. En cambio, los Estados más nuevos y beneficiarios netos del presupuesto son más reticentes a apoyar estas medidas. En consecuencia, son las autopercepciones de los gobiernos (esto es, autopercibirse como el enforcer o el potencial objetivo de dicho enforcement), que explican su posición.

En un contexto donde la aplicación del EdD es crucial para la estabilidad de la UE, es fundamental entender estos factores. Por un lado, ponen de relieve la importancia de las autopercepciones y la legitimidad que atribuyen los gobiernos de los diferentes Estados miembros a los instrumentos de protección del EdD. Por el contrario, nos sugiere que la UE necesita mecanismos de protección del EdD más efectivos, con un carácter más marcadamente supranacional (es decir, menos dependientes del Consejo), incluyendo opciones como la suspensión de la membresía e incluso la expulsión.

El presente artículo está basado en la investigación de los autores 'Unravelling national governments’ positions on EU rule of law enforcement: structural, semi-structural and ideological factors'.