La España vaciada sigue necesitando políticas e inversiones concretas

Han pasado ya cinco años desde el pico de interés sobre lo que se ha llamado despoblación, reto demográfico en la España vacía o vaciada. El pasado 16 de octubre, como prolegómeno de su feria anual PRESURA sobre la despoblación, la ONG El Hueco organizó en Madrid un seminario precisamente sobre Los medios y la España Rural: ¿Nos seguimos gustando? 

"España vacía o vaciada. Ningún término es neutral"

Mucho ha pasado en este lustro: la manifestación multitudinaria de 2019 en Madrid, la publicación de las directrices del reto demográfico del Gobierno central, varias leyes y estrategias autonómicas e incluso la reunión de 2021 en Soria del presidente del Gobierno, el entonces líder de la oposición, todos los portavoces del congreso y cuatro presidentes autonómicos para hablar de despoblación y rural proofing. Por no hablar de varias plataformas electorales de éxito mitigado, elecciones generales y autonómicas y la programación de los fondos europeos o multitud de congresos al respecto. Por lo tanto, es posible hacer un balance sobre si este enorme movimiento de opinión y emociones ha llevado a nuevas políticas transformadoras del territorio.

España vacía o vaciada. Ningún término es neutral. Como se muestra en un reciente informe de la Fundación Democracia y Gobierno Local, Políticas públicas y estrategias locales para abordar el reto demográfico, existen múltiples definiciones usadas en España (basadas en la cohesión territorial y los derechos) así como en Europa (que prioriza las llamadas "trampas de talento" avanzada por la Comisión Europa, como respuesta a la campaña contra "fuga de cerebros" de los países del Este). Contienen visiones muy diferentes de las raíces y gravedad del problema, pero también —claramente en el caso de las diferentes campañas españolas— un esfuerzo por definir mapas que lleven a una captación de rentas para territorios concretos. 

La primera de definición de despoblación como declive y no solo con "baja densidad" que trabajosamente se introdujo en reglamento del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), no ha sido incorporada en ningún Estado Miembro, estrategia o programa autonómico, como se evidencia en un reciente estudio del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPC) Despoblación, cohesión territorial e igualdad de derechos. Hay algunos casos sonrojantes, como el caso de Aragón o Galicia, donde no se planifican apenas recursos de los FEDER dedicados explícitamente a despoblación, en algunos casos por estar pendientes de la aprobación de una ley o estrategia (Andalucía, Asturias). Este estudio indica que la variable fundamental para que existan dichas políticas no es el grado de necesidad, sino la existencia de trabajos analíticos previos para la definición del problema, como es el caso notablemente de València, Navarra y sobre todo de Castilla-La Mancha. Su Ley 2/2021 de medidas frente a la despoblación y su desarrollo posterior constituye por su integralidad (definición del problema, zonificación, fiscalidad, inversiones y rural proofing) constituye un buen ejemplo del que inspirarse en el resto de Comunidades y a nivel europeo o de la OCDE.  

Respecto de las inversiones, si bien es cierto que muchas Comunidades han estado desbordadas con el cierre del período 2014-2020, los fondos NextGenerationEU y el lanzamiento de los fondos 2021-2027 —con retraso, pues los planes plurirregionales y autonómicos solo se aprobaron a finales del 2022— es de esperar que con la inmensa cantidad de recursos aún por programar se puedan diseñar intervenciones centradas en la lucha contra la despoblación.

En este sentido, se ha ido produciendo un aprendizaje. Como en el caso de los fondos contra el reto demográfico del Plan de Recuperación, que preveía 10.000 millones para esta finalidad (y concretamente 1.000 millones para la eficiencia energética en municipios de menos de 5.000 habitantes), se priorizaba la concurrencia competitiva en el ámbito de toda España, sin incentivar la colaboración intermunicipal o el rol de las diputaciones (excepto en el caso de planes antifraude), lo que suponía una desventaja para muchos pequeños municipios sin capacidad o experiencia previa. Sin embargo, en el reciente lanzamiento de las ayudas del FEDER para áreas urbanas funcionales (AUF) donde se flexibilizarán los requisitos para constituir una AUF: proyecto integrado de municipios que sumen al menos 10.000 habitantes, con una cabecera de entre 5.000 y 10.000 habitantes y cuya gestión recaerá sobre las diputaciones. 

Esta es precisamente la vía que está avanzando la Comisión Europea. Frente al excesivo foco en ayuntamientos individuales en la definición tanto del problema como de las soluciones, que se evidencia tanto en la legislación estatal como autonómica (estudio CEPC, ya citado), la Comisión y su Joint Research Centre están trabajando en la definición de áreas funcionales rurales para entender mejor las dinámicas del movimiento de población (como también hizo en 2021 el Instituto Nacional de Estadística en España), así como en la definición y prestación de servicios básicos en todo el territorio. Hasta hace poco, ni siquiera había cartografía oficial sobre la distancia geográfica y tiempo de acceso a servicios básicos como farmacias, hospitales, escuelas primarias o autopistas. La definición de dichos criterios mínimos de acceso a servicios esenciales surgió del activismo de la España Vaciada (Plan 100-30-30), y ha sido incorporada al programa del Gobierno de coalición con un umbral (aspiracional) de acceso de treinta minutos del lugar de residencia, en todo el territorio. 

"En las directrices políticas de la Comisión Von der Leyen II se habla de la libertad de permanecer (right to stay) en el lugar de elección"

A nivel europeo se está trabajando —lentamente— en la misma dirección, con el informe Letta para el Consejo Europeo —asumido en lo fundamental por las directrices políticas de la Comisión Von der Leyen II— se habla de la "libertad de permanecer" ("right to stay") en el lugar de elección. Dicho de otro modo, hacer que el propio mercado interior de la UE no anime a emigrar a las ciudades o países más prósperos. 

Las citadas directrices también tienen un enfoque más activista, en la línea de Letta, para la definición de servicios esenciales en todo el territorio —en aplicación del Pilar Social y la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. Se apunta a un régimen más proactivo de ayudas de Estado (lo que en España a menudo se describe erróneamente como fiscalidad diferenciada para territorios en declive demográfico como Soria, Teruel, Cuenca, pero también Zamora, elegible en el actual mapa pero aún no reconocida por el Gobierno) y potencialmente, la introducción del "Buy Local" —cláusulas de priorización a los proveedores locales— como ya ocurre en Estados Unidos en la nueva Directiva de Contratación Pública que reemplazará a la de 2014.

Además, si las propuestas del reciente informe de la cohesión territorial se integran en los nuevos reglamentos de fondos y presupuesto Europeo 2028-2034, que se presentarán en julio de 2025, existiría una nueva definición a nivel europeo de qué es un territorio en declive demográfico. Esto otorgaría una mayor capacidad de convencer a los gobiernos a destinar fondos y políticas específicas para esos territorios. 

Las mencionadas directrices políticas para la nueva Comisión incluyen también un mayor énfasis en el análisis de impacto territorial y social de las políticas europeas (Diálogos para la implementación, Test de estrés para el acervo europeo, etc.) habida cuenta que cada vez es más evidente que las políticas acordadas a nivel europeo encallan durante su trasposición.

En ese sentido, la propia OCDE ha reconocido recientemente el gran paso realizado por España con la Ley 27/2022, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado. Esta introduce, como resultado del activismo territorial ya citado, la incorporación del análisis del impacto territorial incluido en el medio rural o rural proofing.

Sin embargo, como se puso de manifiesto en la reciente jornada en el Congreso de los Diputados sobre este tema, si bien autonomías como Navarra están avanzando en la definición de una metodología al respecto, en Castilla-La Mancha ya se han llevado a cabo ochenta y una evaluaciones —algunas negativas— en los últimos tres años. A nivel estatal, aún está pendiente el lanzamiento de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas. Entidad que debería dinamizar y facilitar el trabajo ya existente en temas de despoblación y evaluación de impacto territorial por la academia, la AIReF o los Tribunales de Cuentas, entre otros.

"En el último lustro ha habido un incremento espectacular de interés, políticas, estrategias contra la despoblación, no tanto así en la aplicación de políticas e inversiones concretas"

Por último, si bien la aprobación del Estatuto del Pequeño Municipio quedó varada con la convocatoria de elecciones generales —y no parece haber habido progresos desde entonces—, es una pata fundamental para la definición y gestión de políticas territoriales cara la cohesión territorial. Existen movimientos recientes, por ejemplo en Galicia, que vuelven a abordar las fusiones municipales desde una perspectiva de ganar escala y reducir costes. No obstante, hay que aclarar, como apuntó el reciente informe de la Red Localis sobre los retos de los municipios de menor población, que, contrariamente a lo que se sostiene habitualmente, Europa no pide fusionar ayuntamientos de al menos de 10.300 habitantes. En realidad, la Unión Europea no lo puede exigir, pues sería contrario a los Tratados. Establece una serie de umbrales para el mejor acceso de fondos y la aplicación del Derecho de la UE, pero puede hacerse de formas mancomunadas y voluntarias. 

En definitiva, en el último lustro ha habido un incremento espectacular de interés, políticas, estrategias contra la despoblación, no tanto así en la aplicación de políticas e inversiones concretas. Si bien, viendo el punto de partida, el balance es netamente positivo, ojalá no haya que esperar otros cinco años para empezar a ver resultados sobre el terreno.