¿Listo para su aprobación?

La Presidencia española del Consejo de la UE ha desempeñado un papel importante en las negociaciones del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo. Un asunto que seguirá en el centro de los debates de la Unión.

Los principios de la Comisión y la estructura del pacto

El 4 de octubre la presidencia española logró que se llegase a un acuerdo basado en un texto consensuado del Reglamento de Crisis, el último componente legislativo del Nuevo Pacto de Migración y Asilo presentado por la Comisión Europea hace más de tres años. El Consejo de la UE había cerrado ya una serie de acuerdos que forman la arquitectura jurídica del Pacto (el Reglamento sobre los Procedimientos de Asilo, el Reglamento sobre la Gestión del Asilo y la Migración, el Reglamento Eurodac, y el Reglamento de Control de fronteras exteriores).  El conjunto de los cinco reglamentos sobre migración y asilo que conforman la propuesta de la Comisión pasa ahora a las siguientes fases de negociación previstas en el procedimiento legislativo de la Unión. 

El Nuevo Pacto mantiene los principios de las anteriores propuestas de la Comisión. Estos son, procedimientos comunes para otorgar la protección internacional y estándares de acogida equivalentes, responsabilidad del primer país de llegada sobre el escrutinio y resolución de la petición de asilo, la protección en su propio territorio de quien lo obtenga, y la ejecución efectiva del retorno de quienes sean rechazados. El control de las fronteras exteriores, la celeridad en los procedimientos y la agilidad en el retorno son hoy los puntos cruciales. 

Nada está acordado hasta que todo esté acordado

Si los principios se mantienen, el énfasis se pondrá ahora en la robustez de la gobernanza y en el monitoreo permanente para evitar incumplimientos. Para ello, se prioriza el reglamento frente a la directiva, una medida que estrecha el margen de actuación de los estados, y se establece un sistema de apoyo a los mismos por parte de la nueva Agencia Europea de Asilo y FRONTEX, que es a la vez un sistema de escrutinio y control. Por las mismas razones, el Pacto es prolijo en cuanto a la regulación -por primera vez ésta es común para el asilo y el control de la migración irregular-, y desarrolla planes de acción y mecanismos implementadores muy exhaustivos. Todo ello, y no solo la parte legislativa, forma el Pacto y debe acordarse en todos sus extremos, bajo el principio de que ‘nada está adoptado hasta que todo está adoptado’. 

Evitar nuevas crisis

No debe extrañarnos que el acuerdo más difícil haya sido sobre el Reglamento de Crisis. Con esta estructura legislativa y de gestión, la propuesta pretende una gobernanza rígida del sistema de asilo y control de la migración irregular. Un objetivo principal es la prevención de crisis y evitar que las mismas generen caos e incapacidad de dar respuestas que deberían ser acordes con el derecho internacional de asilo. Se pretende también que la UE sea capaz de gestionar nuevas crisis migratorias sin consecuencias negativas para las relaciones entre los Estados y en la gobernanza de la Unión, como ha ocurrido sucesivamente en las últimas décadas.  

Tres bloques de países, tres visiones

El escollo contra el que siempre ha chocado la política europea de migración y asilo ha sido la visión enfrentada de dos grupos de países con distintas dificultades. Por un lado, los que tienen fronteras exteriores más expuestas, como España, Italia o Grecia, a quienes el sistema otorga toda la responsabilidad de control y gestión de llegadas. Por otro, los países con sistemas de asilo tradicionalmente mucho más robustos como, por ejemplo, Alemania, quienes, efectivamente, acogen el mayor número de refugiados, muchos procedentes del primer país de llegada. Al debate se ha sumado un tercer bloque que, aun no viviendo especiales dificultades, rechaza de plano la entrada de migrantes y cualquier obligación que derive del sistema europeo de asilo, empobreciendo un debate al que añaden, si cabe, más tintes tóxicos. 

Fruto de estos desencuentros -y de la beligerancia de ese tercer bloque- el acuerdo concede la posibilidad de quedarse fuera del sistema de solidaridad en la acogida si se presta apoyo a las responsabilidades en la gestión de los procedimientos y los retornos, o a cambio de contribuciones financieras, una novedad que no es necesariamente bien acogida en todas las instituciones. 

La negociación continúa

España es uno de los estados de frontera que más compromiso ha demostrado con la política de migración y de asilo europea. En comparación con su entorno, es un país donde la política de migración se ha desarrollado con cierta flexibilidad y con un cierto consenso. Es un país con autoridad para impulsar el Pacto. Gracias a ello, la Presidencia española ha podido lograr el acuerdo entre los Estados miembro en un contexto complejo. 

La negociación de la arquitectura jurídica del Pacto está ya en marcha, pero su adopción sigue siendo difícil. El Parlamento Europeo, con quien debe negociarse, aboga por un mayor grado de integración de las políticas de inmigración y asilo. Además, desconfía de la compatibilidad de las medidas previstas para la gestión en fronteras - la celeridad en los procedimientos, la ficción de no entrada efectiva en el territorio europeo, la detención prolongada o el retorno inmediato- con el cumplimiento del Derecho internacional de asilo. En coherencia con todo ello, pretende que la solidaridad se centre en la acogida efectiva y obligatoria. 

Los interrogantes sin resolver

Ante esta situación surgen dos interrogantes. Primero, si el Pacto se va a adoptar en su conjunto y si llegará a tiempo antes de la siguiente crisis. Segundo, si a medio plazo cumplirá con las expectativas de devolver la confianza entre estados y de estos en el sistema, y si logrará impedir nuevas crisis internas que afectan a pilares centrales de la construcción europea como la libre circulación de personas, hoy muy dañado y en riesgo de quiebra. 



La respuesta a la primera pregunta está más cerca de despejarse, y podemos esperar que llegue a buen término dentro de los plazos previstos. Para responder a la segunda, habrá que esperar. El Pacto no modifica sustancialmente lo que no ha funcionado hasta ahora. Está por ver si un sistema más normativo, con una gobernanza más fuerte y bajo monitorización constante es capaz de abordar la realidad migratoria de forma ordenada y cumpliendo todos los objetivos. Si no fuese así, habrá que ir más allá, analizar los aciertos y errores, e introducir nuevas miradas en nuestras políticas comunes de migración y asilo, teniendo en cuenta la realidad interna y externa. 

La necesidad de nuevas miradas

Tal vez, mirando al interior, veríamos que la migración -sin adjetivos-, está siendo excluida de la gestión común de los asuntos europeos. España tiene mucho que aportar en este ámbito, ya que es un país con una experiencia remarcable en la gestión de flujos migratorios. El sistema español tiene varias fortalezas. Entre ellas, destaca el anclaje de la migración en el ámbito laboral y la existencia de instrumentos jurídicos que permiten lo que se podría describir como una flexibilidad ordenada. Además, España tiene un ministerio especialmente dedicado a las políticas migratorias y cuenta con la fuerte implicación de las administraciones regionales y locales.

El Pacto europeo refuerza las normas de asilo y baja al detalle de los procedimientos para su aplicación estricta. Este énfasis en el law enforcement se extiende a la migración. Por primera vez se aborda de forma explícita y de manera conjunta el asilo y la migración, integrando los procedimientos para el control de ambos. Sin embargo, el Pacto vuelve a dejar fuera las normas y políticas de migración, particularmente de la migración laboral, que supone el grueso de los flujos migratorios hacia Europa. Una migración laboral que, sin embargo, sí reconoce la Comisión Europea. Al margen del Pacto y sin ambición normativa, la Comisión Europea lanzó el pasado Noviembre el EU Talent Pool, una iniciativa de movilidad de capacidades y talento vinculada a anteriores proyectos en este sentido. Es destacable que en esta ocasión se reconoce abiertamente la necesidad de atraer personas de distintos niveles formativos hacia la Unión. Debemos estar atentos a cómo evoluciona esta iniciativa ya que podría suponer un avance en el abordaje de la migración laboral, una cuestión distinta, pero relacionada con el Pacto.  

Mirando al exterior, quizás convenga revisar las distintas lógicas de las migraciones internacionales, ampliar el foco desde la frontera al conjunto de la realidad migratoria y establecer estrategias que vayan más allá del mero acuerdo transaccional con los países de origen. La dimensión exterior es un pilar del Pacto. Será muy difícil reforzar la relación con los terceros países sin tener en cuenta sus agendas y sus intereses en materia de migración, incluida la migración laboral. 

Cabe esperar que bajo la presidencia española haya una negociación entre instituciones que pueda mejorar la propuesta y que esta sea adoptada. Pero no es osado afirmar que la Unión Europea, más allá del Pacto, deberá seguir trabajando para ser un actor global también en este ámbito.