Martes, 28 de julio de 2026
LA BRÚJULA EUROPEA DE LÓPEZ PLANA
¿Dónde termina el control judicial y empieza la política migratoria?
La providencia del Supremo sobre el decreto de regularización trasciende las fronteras españolas. En su columna semanal, Marc López Plana, editor y director director de 'Agenda Pública', analiza cómo el conflicto migratorio destapa una tendencia crítica en el continente: la judicialización de la alta política. Un examen sobre la erosión del consenso democrático y el traslado de la soberanía nacional a los tribunales europeos.
Edificio del Tribunal Supremo.Alberto Ortega / Europa Press
La providencia con la que el Tribunal Supremo (TS) estudia elevar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) varias cuestiones prejudiciales sobre el decreto de regularización impulsado por el Gobierno obliga a replantear cómo funciona nuestro sistema institucional. Este procedimiento sitúa sobre la mesa una pregunta que trasciende el caso español: ¿hasta dónde puede llegar el control judicial cuando lo que está en juego es una de las decisiones políticas más relevantes de un ejecutivo?
La cuestión afecta a una de las materias más sensibles políticamente: la política migratoria. En otras ocasiones, la regularización de inmigrantes fue considerada una expresión de la soberanía estatal. Sin embargo, la construcción progresiva del espacio Schengen, el desarrollo del Derecho de la Unión y, ahora, la entrada en vigor del Pacto sobre Migración y Asilo han reducido ese margen de autonomía. Por tanto, la inmigración ha ido adquiriendo un carácter de política europea sin desprenderse de su dimensión nacional.
La providencia del TS va en línea con esa transformación. Formalmente, el tribunal plantea consultar al TJUE sobre la compatibilidad del decreto de regularización con el Derecho de la Unión. Materialmente, sin embargo, hace algo más profundo, pues cuestiona hasta qué punto un Estado miembro puede adoptar una regularización extraordinaria sin afectar al equilibrio institucional diseñado por el nuevo marco europeo. Las preguntas formuladas giran en torno a la cooperación leal entre Estados, el funcionamiento del espacio Schengen, la Directiva de retorno, el nuevo Pacto sobre Migración y Asilo y el principio de solidaridad que inspira la política migratoria común. Es decir, el Supremo apunta directamente a una discusión sobre la arquitectura de las instituciones europeas.
Conviene recordar, además, cómo nace este procedimiento. La providencia responde al recurso presentado por dos comunidades autónomas gobernadas por el Partido Popular contra el decreto de regularización. Es decir, el conflicto no surge inicialmente en el ámbito judicial, sino en el político. En otras palabras, la oposición utiliza un instrumento plenamente legítimo del Estado de derecho para intentar frenar una de las principales iniciativas migratorias del Gobierno. Con todo, lo relevante no es el recurso en sí, sino lo que muestra sobre la evolución de las democracias: las grandes controversias políticas encuentran cada vez más en los tribunales una segunda arena donde continuar librándose.
Ese desplazamiento merece una reflexión que va más allá del caso español. Antes, la política resolvía sus desacuerdos fundamentalmente mediante la negociación parlamentaria, la construcción de mayorías o, en última instancia, la alternancia en las urnas. Sin embargo, hoy, con creciente frecuencia, actores políticos de todos los signos trasladan a los tribunales algunos conflictos que no han logrado resolver en el terreno de la representación democrática. En este sentido, la litigación estratégica ha pasado a ser una herramienta más de la confrontación política. Y lo ha hecho tanto en España como en buena parte del resto de democracias europeas.
El jurista italiano Sabino Cassese sostiene que las democracias constitucionales descansan sobre dos legitimidades complementarias: la política y la judicial. Los gobiernos reciben un mandato democrático para decidir, mientras que los jueces tienen un mandato constitucional para controlar que esas decisiones respeten el Derecho. El equilibrio depende de que ambas funciones permanezcan claramente diferenciadas.
La advertencia de Cassese no cuestiona la independencia judicial, pero muestra una gran preocupación cuando la frontera comienza a degradarse. La razón es clara: hoy día, la propia política recurre cada vez con mayor frecuencia a los tribunales para resolver conflictos que antes asumía como propios. En estos casos, existe el riesgo de que la justicia sea percibida como un actor político, pero también aflora una erosión política en la medida en que se pierde la responsabilidad de construir consenso y gestionar los desacuerdos cuando no sea posible lo primero.
La última muestra de esta tensión es, precisamente, la providencia del TS. El tribunal no afirma que el decreto de regularización sea contrario al Derecho europeo, aunque sí pregunta si el nuevo marco jurídico de la Unión ha reducido el margen del que disponen los Estados para adoptar decisiones unilaterales de esta naturaleza. ¿Por qué importa tanto este matiz? Porque un debate que podría limitarse a la legalidad de un decreto se ha elevado hasta preguntarse quién es el actor encargado de definir los límites de la política migratoria. ¿Son los gobiernos nacionales, el legislador europeo o los tribunales encargados de interpretar el Derecho de la Unión?
Sería un error interpretar esta evolución únicamente como una expansión del poder judicial. En buena medida es también consecuencia de la europeización de las políticas públicas. El Derecho de la Unión penetra cada vez más ámbitos tradicionalmente reservados a los Estados, y eso hace inevitable que los jueces desempeñen un papel más relevante. Pero también es consecuencia de una transformación de la propia política. Si, como en este caso, los actores políticos trasladan constantemente sus desacuerdos a los tribunales, la justicia pasa a ser un escenario más de la confrontación política y democrática.
La providencia sobre el decreto de regularización probablemente será analizada por sus efectos sobre la política migratoria española. Sin embargo, su verdadero interés consiste en que esta constituye un caso de estudio sobre la redistribución del poder en las democracias europeas. Una decisión del Gobierno es impugnada por dos comunidades autónomas gobernadas por el principal partido de la oposición; el conflicto se reformula en términos de Derecho de la Unión, y el eventual desenlace puede corresponder al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En pocas semanas, una controversia política nacional puede convertirse en un litigio constitucional europeo.
El interrogante que deja abierto este caso va de la mano de la advertencia que, desde hace años, formula Sabino Cassese: una democracia fuerte necesita jueces independientes e imparciales, pero también necesita una política capaz de ejercer plenamente las responsabilidades que le corresponden. En caso de que la frontera entre ambas esferas se vuelva difusa, no solo cambia el equilibrio entre poderes. Cambia la propia naturaleza de la democracia constitucional.
La cuestión afecta a una de las materias más sensibles políticamente: la política migratoria. En otras ocasiones, la regularización de inmigrantes fue considerada una expresión de la soberanía estatal. Sin embargo, la construcción progresiva del espacio Schengen, el desarrollo del Derecho de la Unión y, ahora, la entrada en vigor del Pacto sobre Migración y Asilo han reducido ese margen de autonomía. Por tanto, la inmigración ha ido adquiriendo un carácter de política europea sin desprenderse de su dimensión nacional.
La providencia del TS va en línea con esa transformación. Formalmente, el tribunal plantea consultar al TJUE sobre la compatibilidad del decreto de regularización con el Derecho de la Unión. Materialmente, sin embargo, hace algo más profundo, pues cuestiona hasta qué punto un Estado miembro puede adoptar una regularización extraordinaria sin afectar al equilibrio institucional diseñado por el nuevo marco europeo. Las preguntas formuladas giran en torno a la cooperación leal entre Estados, el funcionamiento del espacio Schengen, la Directiva de retorno, el nuevo Pacto sobre Migración y Asilo y el principio de solidaridad que inspira la política migratoria común. Es decir, el Supremo apunta directamente a una discusión sobre la arquitectura de las instituciones europeas.
"La providencia constituye un ejemplo de otro fenómeno que caracteriza cada vez más a las democracias occidentales: la judicialización de la alta política"Este episodio también constituye un ejemplo de otro fenómeno que caracteriza cada vez más a las democracias occidentales: la judicialización de la alta política. Ya no son únicamente los conflictos administrativos o competenciales los que llegan a los tribunales. También lo hacen las grandes decisiones estratégicas de los gobiernos: la inmigración, la transición energética, la política exterior, la seguridad o la organización territorial del Estado. La justicia se está trasladando desde la periferia de la acción política hasta su propio núcleo.
Conviene recordar, además, cómo nace este procedimiento. La providencia responde al recurso presentado por dos comunidades autónomas gobernadas por el Partido Popular contra el decreto de regularización. Es decir, el conflicto no surge inicialmente en el ámbito judicial, sino en el político. En otras palabras, la oposición utiliza un instrumento plenamente legítimo del Estado de derecho para intentar frenar una de las principales iniciativas migratorias del Gobierno. Con todo, lo relevante no es el recurso en sí, sino lo que muestra sobre la evolución de las democracias: las grandes controversias políticas encuentran cada vez más en los tribunales una segunda arena donde continuar librándose.
Ese desplazamiento merece una reflexión que va más allá del caso español. Antes, la política resolvía sus desacuerdos fundamentalmente mediante la negociación parlamentaria, la construcción de mayorías o, en última instancia, la alternancia en las urnas. Sin embargo, hoy, con creciente frecuencia, actores políticos de todos los signos trasladan a los tribunales algunos conflictos que no han logrado resolver en el terreno de la representación democrática. En este sentido, la litigación estratégica ha pasado a ser una herramienta más de la confrontación política. Y lo ha hecho tanto en España como en buena parte del resto de democracias europeas.
"Hoy, con creciente frecuencia, actores políticos de todos los signos trasladan a los tribunales algunos conflictos que no han logrado resolver en el terreno de la representación democrática"En este caso, en lugar de hablar de la "judicialización de la política", quizá resulte más preciso hablar de "judicialización de la alta política", porque lo que acaba sometido al escrutinio judicial no son decisiones técnicas, sino más bien aquellas que definen el proyecto político de un Gobierno. A este respecto, la inmigración constituye uno de los mejores ejemplos, porque, además de sus efectos económicos y sociales, afecta directamente a cuestiones de identidad, seguridad, soberanía e integración europea.
El jurista italiano Sabino Cassese sostiene que las democracias constitucionales descansan sobre dos legitimidades complementarias: la política y la judicial. Los gobiernos reciben un mandato democrático para decidir, mientras que los jueces tienen un mandato constitucional para controlar que esas decisiones respeten el Derecho. El equilibrio depende de que ambas funciones permanezcan claramente diferenciadas.
La advertencia de Cassese no cuestiona la independencia judicial, pero muestra una gran preocupación cuando la frontera comienza a degradarse. La razón es clara: hoy día, la propia política recurre cada vez con mayor frecuencia a los tribunales para resolver conflictos que antes asumía como propios. En estos casos, existe el riesgo de que la justicia sea percibida como un actor político, pero también aflora una erosión política en la medida en que se pierde la responsabilidad de construir consenso y gestionar los desacuerdos cuando no sea posible lo primero.
La última muestra de esta tensión es, precisamente, la providencia del TS. El tribunal no afirma que el decreto de regularización sea contrario al Derecho europeo, aunque sí pregunta si el nuevo marco jurídico de la Unión ha reducido el margen del que disponen los Estados para adoptar decisiones unilaterales de esta naturaleza. ¿Por qué importa tanto este matiz? Porque un debate que podría limitarse a la legalidad de un decreto se ha elevado hasta preguntarse quién es el actor encargado de definir los límites de la política migratoria. ¿Son los gobiernos nacionales, el legislador europeo o los tribunales encargados de interpretar el Derecho de la Unión?
"Cuanto más integrada está la Unión, más difícil resulta separar completamente la política de la jurisdicción"Son varios los ejemplos de países en los que esta pregunta ha aflorado. Italia ha vivido conflictos similares con las políticas migratorias de Giorgia Meloni. Alemania, Francia o los Países Bajos también han comprobado cómo decisiones de enorme contenido político terminaban dependiendo de la interpretación de tribunales nacionales y europeos. Cuanto más integrada está la Unión, más difícil resulta separar completamente la política de la jurisdicción.
Sería un error interpretar esta evolución únicamente como una expansión del poder judicial. En buena medida es también consecuencia de la europeización de las políticas públicas. El Derecho de la Unión penetra cada vez más ámbitos tradicionalmente reservados a los Estados, y eso hace inevitable que los jueces desempeñen un papel más relevante. Pero también es consecuencia de una transformación de la propia política. Si, como en este caso, los actores políticos trasladan constantemente sus desacuerdos a los tribunales, la justicia pasa a ser un escenario más de la confrontación política y democrática.
La providencia sobre el decreto de regularización probablemente será analizada por sus efectos sobre la política migratoria española. Sin embargo, su verdadero interés consiste en que esta constituye un caso de estudio sobre la redistribución del poder en las democracias europeas. Una decisión del Gobierno es impugnada por dos comunidades autónomas gobernadas por el principal partido de la oposición; el conflicto se reformula en términos de Derecho de la Unión, y el eventual desenlace puede corresponder al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En pocas semanas, una controversia política nacional puede convertirse en un litigio constitucional europeo.
"Esta providencia también obliga a preguntarse si la política está renunciando, al menos en parte, a una de sus funciones esenciales: resolver los grandes desacuerdos mediante la deliberación democrática"¿Qué nos dice este episodio sobre el estado de nuestras democracias? Si las grandes decisiones políticas terminan resolviéndose cada vez con mayor frecuencia en los tribunales, la justicia adquiere inevitablemente un protagonismo mayor. Pero esa evolución también obliga a preguntarse si la política está renunciando, al menos en parte, a una de sus funciones esenciales: resolver los grandes desacuerdos mediante la deliberación democrática y la responsabilidad ante los ciudadanos.
El interrogante que deja abierto este caso va de la mano de la advertencia que, desde hace años, formula Sabino Cassese: una democracia fuerte necesita jueces independientes e imparciales, pero también necesita una política capaz de ejercer plenamente las responsabilidades que le corresponden. En caso de que la frontera entre ambas esferas se vuelva difusa, no solo cambia el equilibrio entre poderes. Cambia la propia naturaleza de la democracia constitucional.
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