Fiscalidad internacional: el oasis que Trump no ha revuelto

Las apariencias engañan, y donde parece que la nueva Administración Trump habría puesto los consensos tributarios internacionales patas arriba en cuestión de meses, nos encontramos, si lo analizamos sin el habitual sesgo anti-Trump que se apodera de toda la humanidad (menos sus 77,3 millones de votantes y algún venezolano), con que las cosas han evolucionado de forma bastante consecuente a lo que viene siendo la posición de los EE. UU. en materia de fiscalidad internacional desde tiempo atrás, incluyendo las presidencias de Obama y de Biden.

Así pues, la intención de estas líneas es sostener que lo que estamos viendo ahora forma parte de una política tributaria bastante coherente en el largo plazo en materia de fiscalidad internacional por parte de los EE. UU. Y que si por algo se distingue la nueva situación (Trump) respecto de la anterior (Biden) es más bien por la mayor claridad de lo que tenemos. Esta mayor nitidez en la posición de EE. UU., no es un cambio dramático de posición y marca una diferencia con otros ámbitos de las relaciones internacionales, por lo que no permite, desgraciadamente, arrojar más luz sobre el futuro de la fiscalidad internacional. Por contra, si algo arroja, paradójicamente, es más sombras sobre las soluciones para el futuro cercano y de mediano plazo, pero permite hacerse una idea probablemente más realista de cuál es el actual orden tributario internacional.

Para tratar de demostrar este planteamiento, conviene subdividir el análisis en (i) la posición de los EE. UU. en materia de transparencia tributaria internacional y (ii) en cuanto a los Pilares 1 y 2 de la OCDE.

La posición de los EE. UU. en materia de transparencia tributaria internacional

Hace ya quince años que apareció la Ley FATCA. Una ley que "obligaba" a las entidades financieras del mundo a compartir información con el servicio de impuestos estadounidense (IRS). La novedosa fórmula de "persuasión" elegida en ese momento, consistente en que las entidades financieras que no accedieran a compartir información enfrentarían una retención tributaria de 30% sobre ciertos pagos de origen estadounidense efectuados a ellas (lo que en la práctica les impedía hacer negocios allí), fue considerada agresiva… ¡Ja!

En lo que aquí importa, hay que decir que esta política tributaria era unilateral y paralela a los esfuerzos internacionales para lograr información bancaria de modo automático a nivel mundial y multilateral.

"EE. UU., de hecho, comparte menos información con el resto del mundo de lo que el resto del mundo está obligado a compartir con ellos"

La situación actual es la misma que hace quince años. EE. UU. tiene su propio marco legal para el intercambio de información con el resto del mundo (FATCA), no ha ratificado el convenio multilateral para la asistencia administrativa mutua en materia tributaria —que es el que permite el intercambio de información a los demás países— y, en definitiva, funciona "en paralelo" (side-by-side, diríamos en inglés). EE. UU., de hecho, comparte menos información con el resto del mundo de lo que el resto del mundo está obligado a compartir con ellos.

Los llamados "dos pilares" y la posición de los EE. UU.

Antes de analizar la situación de los "dos pilares", conviene detenerse en el "marco inclusivo" y las acciones de Base Erosion and Profit Shifting (BEPS, en español, la erosión de la base imponible y traslado de beneficios). Poco tiempo después del logro en materia de transparencia tributaria, se sentaron las bases de unas reformas tributarias que mitigaban la reducción artificial de la tributación de las multinacionales, basada (demasiado) a menudo en ardides jurídico-financieros. A estas reformas sí se adhirieron los EE. UU.

Esto ocurrió en junio de 2016, es decir, bajo el segundo mandato de Obama. Y aunque no estuvo exento de polémica interna en aquel país, tanto antes como después de sumarse al acuerdo, lo cierto es que la primera Administración de Trump (2016-2020) no abandonó el acuerdo. Esto podría deberse en parte a la posición menos agresiva en materia internacional de esa primera Administración, pero esencialmente a que los acuerdos allí adoptados no comprometían seriamente la posición de EE. UU., pues solo cuatro de ellos eran vinculantes y en algunos aspectos le beneficiaban. El punto más delicado era el intercambio de información sobre multinacionales, conocido como informe país por país o CbCR por sus siglas inglesas. No solo es sabido que la presión de las multinacionales y las grandes auditoras (Big Four) logró descafeinar el acuerdo final y el resultado es más modesto de lo que inicialmente se planteaba, tanto en términos de transparencia (reservando una buena parte de la información a las administraciones tributarias) como de contenido. Más bien, que EE. UU. nunca suscribió el acuerdo que habilitaba este intercambio: el Acuerdo Multilateral entre Autoridades Competentes sobre el Intercambio de Informes País por País (a menudo abreviado como MCAA-CbC). Resulta interesante observar cómo las multinacionales de EE. UU. emiten regularmente sus informes país por país, pero EE. UU. no ha suscrito —tampoco durante la presidencia de Biden— el acuerdo internacional que formalmente le liga a este ejercicio de transparencia conjunto. Su forma de intercambiar es sobre la base de acuerdos bilaterales. Una vez más, una posición "en paralelo" de EE. UU.

"BEPS dejó pendiente un acuerdo político que permitiera un reparto diferente de los impuestos ligados a la economía digital. Un elefante en la habitación de la tributación internacional"

Por otro lado, BEPS dejó pendiente un acuerdo político que permitiera un reparto diferente de los impuestos ligados a la economía digital (acción 1 de BEPS). Casi casi, el elefante en la habitación de la tributación internacional. En dos palabras, se trataba de superar los esquemas del consenso tributario internacional hasta aquí reinante, que descansaba sobre la existencia, más o menos intensa, de presencia física de la multinacional en una jurisdicción para que esta tuviera un derecho de gravamen (circunscrito a los beneficios obtenidos en su territorio) sobre dicha multinacional. Como es evidente que este esquema no se correspondía con los modelos de negocio de la economía digital, en casi cualquiera de sus versiones, resultaba inconveniente y superado.

Por eso, desde el mismo momento en que se aprobó el "paquete BEPS", la discusión viró hacia el (nuevo) reparto de recursos tributarios derivados de los beneficios de la economía digital. Y esto se fue gestando a través de un hábil y gradual trabajo de la OCDE. Hicieron falta cinco años para alcanzar (exactamente el 8 de octubre de 2021) el acuerdo de principio denominado: Declaración sobre el enfoque de dos pilares para abordar los desafíos fiscales derivados de la digitalización de la economía.


¿Cuál fue la posición de EE. UU. en todo esto? Aunque es necesario reconocer que el cambio de administración —de Trump 1.0 a Biden— facilitó el desbloqueo, deben considerarse al menos estos tres importantes elementos:

• El increíble aumento de la economía digital durante y después de la COVID-19. El tamaño de esta economía —y la consiguiente amenaza sobre las finanzas públicas de los diversos países del mundo si no se repartía el pastel tributario— era tal ya en octubre de 2021, que resultaba no solo inmoral (cuestión posiblemente menor en el ranking de prioridades trumpianas, pero quizá no tanto de Biden), sino hasta peligroso y perjudicial para la estabilidad de muchas economías, dada la potencial reducción de recursos fiscales.

 

• La proliferación de impuestos sobre los servicios digitales o sobre la economía digital (Digital Service Tax-DST) en múltiples jurisdicciones en todo el mundo, que amenazaban con distorsionar fuertemente la economía digital, e imponer fuertes costes de cumplimiento adicionales a las multinacionales con modelos de negocio digitales, la inmensa mayoría de las cuales tienen su sede principal en los EE. UU.

 

• El acuerdo de 2021 contenía dos importantes concesiones a los EE. UU. desde el principio. La primera era la moratoria (y posterior desmantelamiento) de todo impuesto digital existente a octubre de 2021, y hasta junio de 2024. La segunda era la aceptación provisional implícita de que los EE. UU. no aprobaría ningún impuesto global internacional, sino que mantendrían su propio impuesto global extraterritorial, entonces conocido como GILTI, hoy NCTI.

Se observa, pues, que el compromiso alcanzado en el G7 de junio de 2025, entre la OCDE/G20 y EE. UU., en algunos casos presentado como un ataque definitivo a la supervivencia del Pilar 2 (Impuesto Mínimo Global) no introdujo demasiadas nuevas concesiones para los EE. UU. que no aparecieran ya en 2021, a pesar de presentarse como un gran triunfo negociador —uno más— del presidente Trump. Y no es descabellado afirmar que este cambio, hoy plasmado en el llamado side-by-side package de 5 de enero de 2026, es más formal que material, porque EE. UU. había venido mostrando dificultades para asumir, ya desde 2009, las dosis de cesión de soberanía tributaria que los distintos acuerdos multilaterales tomados en la esfera internacional implicaban. No deja de ser irónico que se le dé a este último acuerdo la denominación de side-by-side cuando lo que ha venido haciendo EE. UU. durante la reciente historia de la cooperación tributaria internacional ha sido precisamente eso: operar "en paralelo".

"La llegada de Trump 2.0 no constituye una revolución en lo que a fiscalidad internacional (o relaciones internacionales tributarias) se refiere, sino más bien una línea de continuidad"

Antes de terminar, unas palabras sobre el llamado Pilar 1 (impuesto sobre la economía digital propiamente dicho). Lo cierto es que siempre hubo malestar de EE. UU. detrás de los avances técnicos que se conseguían en esta materia. No acababa de estar realmente de acuerdo con el conjunto de la propuesta, tanto bajo Biden como bajo Trump 2.0, y su malestar (quizá más el de sus multinacionales —sobre todo las magníficas siete— y el Congreso que la propia Casa Blanca) estuvo siempre presente.

En conclusión, y a diferencia de otras muchas áreas de las relaciones internacionales en la actualidad, la llegada de Trump 2.0 no constituye una revolución en lo que a fiscalidad internacional (o relaciones internacionales tributarias) se refiere, sino más bien una línea de continuidad, con algunos matices más favorables a EE. UU., y mucho ruido político y mediático para que parezca mucho más. Quién sabe si esto no es en realidad un trasunto de la esencia de lo que es ese país, que nació precisamente a partir de una revuelta por unos tributos que consideraron "extraterritoriales" ya en 1765.