El debate que nunca tuvimos: ¿cómo se privatizaron las empresas estratégicas en España?

La reciente propuesta de adquisición por parte del grupo Saudi Telecom Company (STC) del 9,9% del capital de Telefónica, provocó el pánico de los dirigentes políticos de este país, al ver cómo un Estado extranjero, de régimen islámico para más señas, se convertía (directa o indirectamente) en uno de los accionistas de referencia de la principal compañía tecnológica española. La principal causa oficial de dichos temores guardaba relación directa con el hecho de que dicha compañía está implicada de lleno en la industria de defensa y en el desarrollo de la sociedad digital. Según los portavoces del Gobierno esto obligaba a reaccionar de inmediato con la recompra de un paquete accionarial (10%) suficientemente grande como para garantizar la participación activa del Estado español (a través de la SEPI) en la toma de decisiones estratégicas de la empresa, que es, exactamente, lo que ahora se ha logrado. 

Convendría, sin embargo, recordar que todo esté alambicado y convulso proceso se podría haber evitado si el Gobierno de Aznar no se hubiera desprendido, en 1997, del último 20% de las acciones de Telefónica, que aún permanecía en poder del Estado. Como también podría haberse evitado que Endesa estuviera hoy en manos del Estado italiano, a través de ENEL, tras desprenderse de ella el Estado español, en 1998. Al igual que podrían haberse evitado las amenazas de paralización, o traslado de inversiones a otros países, de algunas compañías (como ahora Repsol), beligerantes con el impuesto especial de 2022 a la banca y las energéticas si Rodrigo Rato no la hubiera privatizado por completo (el 11% restante que quedaba) hace ahora veintisiete años. Amenazas, por cierto, que, por lo que ya sabemos, han tenido éxito.  

Pero estos casos (Telefónica, Endesa, Repsol) no son sino algunos variados ejemplos, entre muchos otros que podríamos enumerar, de los indeseables efectos colaterales de la política de privatizaciones que tuvo lugar, fundamentalmente, en los años 90 del s. XX, realizada, en parte, por los últimos gobiernos socialistas, y en otra parte, por el Gobierno de Aznar, con un Rodrigo Rato estelar como protagonista invitado. 

¿Por qué privatizar?  

Veamos este proceso un poco más de cerca. Si nos centramos exclusivamente en el aspecto meramente recaudatorio, el resumen general de dicho proceso es el siguiente, los gobiernos de Felipe González obtuvieron, hasta 1996, un total de 13.200 millones de euros, con la venta de empresas públicas por parte del Instituto Nacional de Industria (INI), el Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH) y la Dirección General de Patrimonio del Estado. Mientras que, a partir de 1996, se consiguieron alrededor de 30.000 millones (mayoritariamente gestionados por la Sociedad Estatal de Participaciones industriales, SEPI) concentrados en casi su totalidad en el periodo comprendido entre los dos gobiernos de Aznar (1996-2004), y, particularmente, en el periodo previo a la incorporación al euro, cuya creación como moneda común se produjo en 1999. 

Es importante resaltar que, en aquellas circunstancias, la vertiente recaudatoria de las privatizaciones tenía una importancia muy considerable, fundamentalmente porque los ingresos extraordinarios obtenidos por la venta del patrimonio público podrían utilizarse para sufragar las considerables pérdidas acumuladas por un sector económico estatal, heredado del franquismo, tan innecesario, como mal gestionado y caótico. Pero también para reducir el déficit público y cumplir los criterios de convergencia, tanto los exigidos para entrar en la UE (entonces Comunidad Económica Europea, CEE) y en el mercado único, como para incorporarse al euro. 

"La potencia de fuego con la que contaba el Gobierno [de Aznar] para obtener inmediatamente ingresos extraordinarios, era muy elevada (hablamos entonces de Gas Natural, Telefónica, Endesa, Repsol, Red Eléctrica, Iberia, CASA, Argentaria y Tabacalera)"

De hecho, la justificación oficial del muy aplaudido entonces equipo económico Aznar/Rato, para privatizar totalmente, incluso, las empresas más estratégicas del país, fue el cumplimiento de estos últimos. Un objetivo que, finalmente, se consiguió, no solo porque, como se ha dicho, la potencia de fuego con la que contaba el Gobierno para obtener inmediatamente ingresos extraordinarios, era muy elevada (hablamos entonces de Gas Natural, Telefónica, Endesa, Repsol, Red Eléctrica, Iberia, CASA, Argentaria y Tabacalera), empresas, casi todas ellas líderes en su sector, cuando no meros monopolios), sino también porque, en realidad, no estábamos tan lejos de la exigencia europea. 

Recuérdese que, a la altura de 1996, cuando los socialistas dejan el Gobierno, la deuda pública respecto del PIB está situada en el 67% (objetivo moneda única: 60%), y, por tanto, fácilmente alcanzable, mientras que el déficit de las cuentas, si bien estaba situado en un 5,5% del PIB, en principio bastante alejado del objetivo del 3%, en realidad no lo era tanto, si nos atenemos a la literalidad del texto que detalla la exigencia europea: "La proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto (PIB) no debe sobrepasar el 3%, a menos que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia…". 

En tales condiciones no resultaba muy difícil proceder a la venta de las acciones de tales empresas, que aún quedaban en manos del Estado, para conseguir ingresos suficientes con los que amortizar parte de la deuda pública. Además de reducir, en consecuencia, los intereses generados por esta, aligerando, a su vez, el déficit presupuestario y logrando, en fin, el cumplimiento de ambos criterios de convergencia. 

Dicho lo cual, resulta oportuno recordar que, en la práctica, la exigencia de estos por parte de la Unión Europea (entonces Comunidad Europea, CE), resultó bastante laxa. Sin duda por razones de conveniencia política, lo que puede constatarse si observamos la proporción de deuda pública, respecto del PIB, que mostraban algunos países fundadores de la CEE, como Italia (113%) o Bélgica (115%) en 1999, sin que ello fuera obstáculo alguno para su incorporación a la moneda única.

La estrategia industrial que no fue

Ahora bien, si enfocamos ahora la vertiente más de fondo del asunto, hay varios aspectos, de enorme calado, a considerar. El primero de ellos se refiere a la existencia, o no, de una estrategia industrial decidida por parte de los sucesivos gobiernos españoles. Consecuentemente, al impacto que ello ha podido tener en la composición y estructura misma del modelo productivo que se ha ido definiendo y desarrollando desde entonces, hasta llegar a la situación actual, marcada por una economía relativamente mediocre y de valor añadido bastante escaso. En este sentido, la pregunta que hubiera debido hacerse, y no se hizo, es: ¿Se podían cumplir los objetivos de convergencia con el euro sin privatizar del todo, al menos, algunas de las empresas de sectores considerados estratégicos (energía, telecomunicaciones, finanzas, aeronáutica…), manteniendo un paquete mínimo de acciones, suficiente como para garantizar la participación del Estado en sus decisiones futuras? 

"[Si no se hubieran llevado a cabo las privatizaciones de empresas estratégicas], los gobiernos tendrían ahora un instrumento clave para impulsar un modelo productivo que se enfrentaba a un profundo proceso de transformación de la economía mundial"

Y la respuesta, naturalmente, no puede ser más que afirmativa. Resulta bastante obvio que, si en lugar de obtener 22.000 millones de euros por las privatizaciones del núcleo duro de nuestro patrimonio industrial, que es lo que consiguió Aznar, se hubieran recaudado alrededor de 20.000, entonces nada sustancial, cuantitativamente hablando, habría cambiado. Y, sin embargo, los gobiernos tendrían ahora un instrumento clave para impulsar un modelo productivo que se enfrentaba a un profundo proceso de transformación de la economía mundial, marcada por el avance de la globalización, las nuevas tecnologías, el calentamiento global y la reconversión energética. Una transformación ante la cual, las empresas privadas de los países pequeños, como España, se encontraban en serio riesgo de quedar diluidas en el conjunto, o de ser absorbidas por el capital extranjero, perdiendo cualquier capacidad de tomar decisiones ligadas, en mayor o menor medida, a intereses o estrategias nacionales, que es lo que, efectivamente, ha venido ocurriendo hasta ahora.       

Dos privatizaciones, ¿y un destino?

Llegados a este punto, es oportuno resaltar, ante las frecuentes afirmaciones interesadas en responsabilizar por igual a los gobiernos del PSOE y del PP, del proceso privatizador, y de sus indeseables consecuencias. Si bien es cierto que las privatizaciones, con carácter masivo, se iniciaron en 1984, con el primer Gobierno de Felipe González, existe una diferencia esencial entre estas y las realizadas por el Gobierno de Aznar, a partir de 1996. 

"Los gobiernos socialistas privatizaron totalmente lo que era necesario privatizar, porque la inmensa mayoría de las empresas eran totalmente deficitarias, no estaba justificada su presencia en el sector público, y suponían una pesada carga para los presupuestos del estado"

Para empezar, los gobiernos socialistas privatizaron totalmente lo que era necesario privatizar, porque la inmensa mayoría de las empresas eran totalmente deficitarias, no estaba justificada su presencia en el sector público, y suponían una pesada carga para los presupuestos del estado. Muchas de ellas, además, habían alcanzado el estatus de públicas a través de procesos de socialización de pérdidas, a los que tan proclive era el viejo régimen franquista, y, desde luego, no podían considerarse estratégicas, en modo alguno. Pero también porque, en un mercado único europeo, sometido a la libre competencia, no tenía justificación (ni la CEE lo consentiría) que el estado estuviera presente, a través de empresas públicas, en los mercados de bienes y servicios normales, compitiendo con el resto de empresas privadas europeas. 

Un sencillo inventario de las más de 70 operaciones de venta realizadas desde 1984 hasta 1996, nos muestra la enorme variedad de sectores presentes en las empresas privatizadas. A modo de ejemplo, existían 20 productoras y comercializadoras de alimentación, 12 de aluminio, metalurgia y minería, 10 de bienes de equipo y construcción naval, y muchas otras en menor número, pertenecientes a actividades tan variopintas, como los fertilizantes, el textil, la artesanía, el papel y la celulosa, la farmacia, las agencias de viaje, el calzado, los seguros, la electrónica, la automoción o el transporte. 

No ocurrió, sin embargo, lo mismo en el caso de las empresas consideradas estratégicas (como Endesa, Repsol, Argentaria, o Telefónica) que fueron privatizadas solo parcialmente, hasta 1996, a través de Ofertas Públicas de Venta de Acciones (OPV), permitiendo al Gobierno obtener 10.200 millones de euros para seguir reduciendo deuda y déficit público de manera significativa, pero sin perder el control público de ninguna de ellas.

Es cierto que no sabemos qué hubiera pasado de haber continuado los gobiernos socialistas, porque no se mostraron muy explícitos entonces sobre si el Estado debería, o no, mantener el control de los buques insignia de nuestra industria. Aunque habría que reconocer que la creación de la figura de la acción de oro en la Ley de Bases de la privatización (1995), que pretendía reservar al Estado (durante un periodo de 10 años) la capacidad de intervenir en las decisiones estratégicas futuras de las empresas, una vez privatizadas estas por completo, si así se consideraba desde el punto de su relevancia para el interés general/nacional, podría dar algunas pistas acerca de la intención, no declarada, que pudiera tener el Gobierno de seguir privatizando todo hasta el final. Pero, puesto que nada de esto ocurrió (los socialistas perdieron las elecciones), todo lo que aquí pudiéramos decir no serían sino meras especulaciones. 

Sin embargo, con la llegada de Aznar al Gobierno en 1996, todo se aclaraba definitivamente. Ni él, ni su ministro de economía, Rodrigo Rato, pestañearon lo más mínimo para privatizar por completo todas las empresas públicas estratégicas que aún tenían alguna participación, mayoritaria, o no, del Estado español. Y así, en junio de ese mismo año se aprobaba el Programa de modernización del sector público empresarial, iniciándose de inmediato el proceso para privatizar el resto de la propiedad que quedaba todavía en manos del estado, de todas aquellas empresas estratégicas ya indicadas. No obstante, decidieron mantener la vigencia de la acción de oro, la cual, en realidad, no fue más que el instrumento legal para justificar la venta completa de las empresas, bajo la apariencia de que estaban decididos a impedir, al mismo tiempo, que estas tomaran decisiones en contra del interés nacional, o que cayeran en manos del capital extranjero. De este modo, el dúo Aznar/Rato podría obtener enormes ingresos extraordinarios en un relativamente corto espacio de tiempo, sin necesidad de realizar grandes esfuerzos presupuestarios, y sin necesidad de poner en duda su patriotismo.

El problema es que, como era de esperar, el Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea (TJUE) declararía ilegal la acción de oro, siete años después, en 2003. No hacía falta ser un experto jurista en derecho comunitario para entender que el hecho de que un Estado se reserve la capacidad de decisión de una empresa, al margen de sus legítimos propietarios, va en contra de la normativa europea sobre el libre movimiento de capitales y la competencia, además de suponer una evidente amenaza sobre la seguridad jurídica en un Estado de derecho, que solo podría estar justificada si hubiera riesgos manifiestos para la seguridad nacional, la salud o el medioambiente.

¿Privatización o desnacionalización? He aquí el problema

No creo que sea preciso subrayar que, en la práctica, el mayor riesgo que suponía entonces la privatización total de estas empresas estratégicas, para un país como España, no era el hecho de la privatización en sí misma, sino la más que previsible desnacionalización de aquellas, dada la debilidad relativa del capitalismo español, incapaz de resistir por mucho tiempo los embates del capital internacional en un mundo global. 

"El problema no es solo que la privatización dejó fuera al Estado español del proceso de toma de decisiones en muchas empresas de carácter estratégico, sino que España, como país, se ha ido quedando fuera, poco a poco, del proceso de toma de decisiones en dichas empresas"

En realidad, algunas de las empresas privatizadas se mantuvieron durante un tiempo, mayoritariamente en manos de bancos y entidades financieras, por entonces aún genuinamente españolas (BBVA, La Caixa, y Sabadell, sobre todo), pero todo ello cambiaría radicalmente a lo largo del s. XXI. No solo porque han entrado nuevos capitales extranjeros, directamente, en el accionariado de estas empresas, en gran parte ligados a los grandes fondos de Inversión americanos (Black Rock, Morgan Stanley, Goldman Sachs…), sino también porque los propios bancos y entidades financieras españolas que se mantienen como socios (a excepción de CaixaBank y su entorno) también han dejado de serlo, como lo demuestra la composición actual de su capital. 

Resumiendo: el problema no es solo que la privatización dejó fuera al Estado español del proceso de toma de decisiones en muchas empresas de carácter estratégico, sino que España, como país, se ha ido quedando fuera, poco a poco, del proceso de toma de decisiones en dichas empresas. Lo que no es en absoluto baladí en un mundo pospandemia que está empezando a reconsiderar seriamente algunos aspectos indeseados de la globalización, y que se enfrenta, además, a problemas de enorme calado, como la descarbonización, el hidrógeno verde, el coche eléctrico, la digitalización, el uso de datos, o la inteligencia artificial (IA), sobre los que hay que tomar decisiones contundentes y sin dilación, y que, sin embargo, ahora tomarán, en el seno de las empresas que en un tiempo fueron españolas, los fondos de inversión americanos, británicos o saudíes. 

El irresponsable neoliberalismo del Gobierno Aznar

Claro que todo esto no preocupaba mucho (ni creo que preocupe ahora) al dúo Aznar y Rato, entre otras cosas porque su política de privatizaciones, contra lo que algún ingenuo analista pensaba, no era solo de carácter meramente instrumental, para asegurar la entrada de España en el euro (como ya he explicado anteriormente). Más bien, dichas privatizaciones obedecían a una visión profundamente neoliberal de la economía, y a su rechazo frontal a la "intromisión" del Estado en las empresas, siguiendo el modelo ya probado en el Reino Unido de su muy admirada Margaret Thatcher, quien había abandonado definitivamente su puesto de primera ministra, tan solo seis años antes. Puede parecer extraño, pero esta es otra de las sorprendentes especificidades del liberal patriotismo español: que le importa muy poco lo que ocurra con su país, siempre que los mercados funcionen y el dinero corra.  

Quizá debieron preguntarse entonces por qué, mientras aquí lo vendíamos todo al mejor postor, los principales países de nuestro entorno (Alemania, Francia e Italia), que pertenecían también a la UE y al mercado único, como España, mantenían, sin embargo, la propiedad o el control accionarial de algunas de sus empresas estratégicas más significativas, sin que nadie (tampoco la Comisión Europea) se lo impidiera. Seguro que ellos sí sabían la respuesta. 

"Quizá debieron preguntarse entonces por qué, mientras aquí lo vendíamos todo al mejor postor, los principales países de nuestro entorno (Alemania, Francia e Italia), que pertenecían también a la UE y al mercado único, como España, mantenían, sin embargo, la propiedad o el control accionarial de algunas de sus empresas estratégicas"

Y por eso, el hecho es que hoy, Electricité de France está totalmente en manos del Estado francés, el cual controla, a su vez, el 23% del capital de Orange (France Telecom, la equivalente francesa de Telefónica), y el 23,6% de Engie (la antigua Gaz de France); que el 30,4% del capital de Deutsche Telekom es del Estado alemán, y también la totalidad del gigante del gas Uniper (recientemente nacionalizado), y que la eléctrica italiana ENEL (propietaria del 70% de Endesa, nuestra Endesa) está controlada, en un 23%, por el Estado italiano, así como el 10% de Netco (Telecom Italia). Todo lo cual, creo, proporciona bastantes pistas acerca de la importancia que los países económicamente avanzados de Europa conceden al hecho de que el Estado siga, al menos, teniendo voz y voto en los consejos de administración de las empresas consideradas estratégicas para el país. 

El liberalismo económico tiene muchos aspectos positivos para garantizar la eficiencia de las empresas y la competencia en los mercados, además de innumerables ventajas para los consumidores y el conjunto de los distintos países que lo practican. Pero ello no puede, ni debe, obviar la necesidad de que, en un mundo globalizado, y una vez constatada la gran asimetría económica en términos de tamaño, así como la enorme diferencia en los volúmenes de capital disponible entre los diversos países, los Estados nacionales intenten mantener un control razonable sobre las grandes empresas de sectores estratégicos, esenciales para el desarrollo de su propio sistema productivo. No debe olvidarse que solo un accionista como el Estado puede, en un país pequeño o mediano, de capitalismo relativamente débil, disponer de la potencia financiera suficiente para acudir a posibles ampliaciones del capital y mantener el pulso a los grandes fondos de inversión, en el caso de que sus decisiones sean manifiestamente contrarias al interés general del país. 

Algunas conclusiones 

- El largo proceso privatizador que tuvo lugar en España a lo largo de las dos últimas décadas del S. XX, estuvo justificado, en una buena parte, debido a la caótica situación del sector público empresarial heredado del franquismo, y plagado de empresas en actividades no estratégicas (bienes y servicios de consumo), obsoletas, o simplemente monopolios, todo ello incompatible con el mercado único europeo (España se incorpora a la CEE en 1986). Pero ese proceso privatizador también sirvió para obtener ingresos extraordinarios para compensar las pérdidas acumuladas por tales empresas, reducir la deuda y el déficit público y cumplir así los criterios exigidos para entrar en la moneda única. 

- No todas las privatizaciones fueron iguales. En términos generales, las que se llevaron a cabo por los gobiernos socialistas solo fueron completas en todas aquellas empresas consideradas como no estratégicas, de las que, por otra parte, pocos ingresos podían obtenerse. En el caso de las empresas estratégicas (Endesa, Repsol, Telefónica, Gas Natural, Iberia y Argentaria, las joyas de la corona), la privatización fue solo parcial, con el único objetivo aparente de conseguir un volumen significativo de ingresos extraordinarios, sin que pueda aventurarse, con seguridad, un pronóstico acerca de lo que habría ocurrido en el caso de que Felipe González no hubiera perdido las elecciones en 1996.

- Las privatizaciones llevadas a cabo por Aznar/Rato, a partir de 1996, sin embargo, afectaron a todas las empresas estratégicas, y obedecieron esencialmente a una visión profundamente neoliberal de la economía, sin perjuicio de que aquellas sirvieran también, en la práctica, para cumplir los criterios de convergencia exigidos por el euro. Dichos criterios se hubieran cumplido exactamente igual si, en lugar de enajenar la totalidad de las acciones en manos del Estado, este se hubiera reservado entre un 10% y un 15% de las mismas, con el fin de garantizar en el futuro su presencia en el consejo de administración como socio de referencia (algo que sí hicieron alemanes, franceses o italianos).

- Recurrir a la acción de oro, creada en 1995 por el Gobierno socialista, para compensar el abandono total que el Estado estaba perpetrando de los buques insignia de su industria y de su sector energético, no era una solución realista, ni viable en términos legales, como el TJUE vino a sentenciar en 2003, cuando ya casi nada tenía solución. 

- La debilidad del capitalismo español, en un mundo cada vez más global, impidió que el Estado fuera sustituido, a la larga, por otras empresas y entidades financieras españolas privadas (como sí ocurrió durante los primeros años del proceso privatizador), acabando, al fin, la inmensa mayoría de ellas en manos del capital extranjero, cuando no de otros Estados. Lo que ha venido a poner descarnadamente de manifiesto que el problema de las privatizaciones no es solo la privatización como tal, y, por tanto, la pérdida de capacidad de control del Estado español sobre sus propias empresas y sectores estratégicos, sino, sobre todo, la desnacionalización de las mismas. Resulta muy sorprendente, en fin, que, sabiendo todo esto, aún hoy existan muchos analistas, economistas y opinadores expertos en general, que mantengan que lo mejor de los gobiernos Aznar fue su gestión económica. En realidad, la muy reconocida, y alabada, gestión económica de Aznar no parece, a la postre, muy sofisticada; ni tampoco que hubiera de requerir de largas e intensas jornadas de reflexión, análisis y trabajo.

"La muy reconocida, y alabada, gestión económica de Aznar no parece, a la postre, muy sofisticada"

Fundamentalmente, se concretó en dos decisiones/actuaciones estelares. En la primera de ellas, se vendió todo el patrimonio público empresarial en manos del Estado, obteniendo cuantiosos recursos extraordinarios, y consiguiendo la entrada en el euro. En la segunda, se decretó la liberalización total del suelo, promoviendo un periodo de intenso crecimiento económico, claramente sesgado hacia la actividad constructiva. 

El hecho de que nuestras empresas estratégicas acabaran casi todas en manos del capital extranjero, o de que la liberalización total del suelo contribuyera (que no provocara) la llegada de la burbuja inmobiliario-financiera que se produjo a lo largo de la siguiente década, no son, al parecer, sino simples efectos colaterales a los que no hay que darle demasiada importancia. El patriotismo debe de ser esto. Y yo no lo sabía.