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JULIEN WARNAND (EFE)

La propuesta de las reglas fiscales del Parlamento Europeo: Incluso mejor que la de la Comisión

Jonás Fernández Álvarez

18 mins - 12 de Diciembre de 2023, 07:00

Introducción
El pasado abril la Comisión Europea puso sobre la mesa de los colegisladores, Parlamento y Consejo, su propuesta para la revisión de las reglas fiscales. Meses antes el Parlamento había emitido ya un informe sobre esas líneas de reforma, el Consejo había explicitado también sus prioridades y la propia Comisión había abierto una consulta pública. Con toda esa información y el propio trabajo político y técnico de la Comisión, la pasada primavera conocimos unos textos que fueron bien recibidos por los progresistas, si bien aún quedaba por delante toda la negociación en el Parlamento y Consejo, primero en paralelo, y después los trílogos, donde intentar mejorar el marco global de gobernanza económica. Pues bien, el trabajo de esa primera etapa en el Parlamento llega a su fin y es el momento de explicar el pacto al que se ha llegado entre varios grupos políticos.

El no-acuerdo
En primer lugar, es necesario clarificar el marco de negociación y las consecuencias de un “no acuerdo”. Durante los últimos años, la Comisión propuso y el Consejo aprobó, con respaldo del Parlamento, la activación de la cláusula de escape de las actuales normas presupuestarias. El impacto de la covid, primero, y las consecuencias del inicio de la guerra de Rusia sobre Ucrania aconsejaron dejar manos libres a los gobiernos nacionales para implementar una política fiscal anti-cíclica, apoyada por las expansivas políticas del BCE. Sin embargo, las tensiones inflacionarias y el agotamiento del espacio fiscal han comenzado a tensionar la gestión presupuestaria de los Estados y el mantenimiento sine die de la cláusula de escape ha llegado a ser impracticable. 

La pasada primavera la Comisión apostó por retornar a la aplicación de las normas, si bien la publicación de una propuesta nos dejaba claro que no volveríamos a aplicar las reglas vigentes. Algunos fuimos críticos con ese levantamiento de la cláusula de escape, que creíamos conveniente alargar al menos un ejercicio más, hasta recuperar totalmente los niveles de PIB previos a la covid. El Consejo aprobó finalmente esa propuesta de la Comisión, entre las dudas de muchos. Así pues, sólo quedaba ya la negociación de unas nuevas normas que impidieran de iure aplicar las presentes.

Ciertamente, la más complicada restricción presupuestaria de las reglas vigentes procede de la obligada reducción de los niveles de deuda pública respecto del PIB en un veinteavo de la diferencia respecto al límite del 60 por ciento del PIB, definido en el protocolo de implementación del Pacto y cuya reforma exige unanimidad entre los Estados, un consenso que sería imposible de alcanzar en estos momentos. De este modo, es importante especificar que, en ausencia de nuevas reglas, las anteriores entrarían en vigor con tal requerimiento legal, lo que supondría retornar a los peores momentos del “austericidio”, que siguió a la pasada crisis financiera, e incluso aún peor. Por lo tanto, este debe ser un escenario a evitar a toda costa. 

Con todo, hay quien aduce en los pasillos del Parlamento y fuera de ellos que, en la medida en que tal provisión legal es “imposible” de cumplir, no es urgente acordar nuevas reglas, sugiriendo que la Unión se adentre en un entorno de incumplimientos no ya fragantes, sino absolutamente intencionados, esperando que ni la Comisión ni el Tribunal de Justicia de la UE actúen. Esta posición es cuando menos irresponsable, olvidando las obligaciones legales que emanan de las actuales normas y que, aun cuando la Comisión quisiera pasar por alto su aplicación, la justicia podría y debería actuar. 

Es más, la esperanza de una inacción de la Comisión resulta también dudosa. Tras las próximas elecciones europeas, una nueva Comisión estará al frente de la Unión y dudo de que su primera decisión fuera no aplicar las normas vigentes, quedando al albur del propio Tribunal de Justicia de la UE. Además, no aprobar nuevas reglas, supondría que los Estados diseñen sus planes presupuestarios para 2025 la próxima primavera con una reducción obligatoria de las deudas públicas en sus presupuestarios, aun cuando después puedan o no dar cumplimiento a esos objetivos. 

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En fin, el embrollo económico y legal alcanzaría tales de niveles de bochorno, sin haber cerrado aún, por cierto, los acuerdos para la entrada en vigor de los nuevos recursos propios de la Unión dirigidos a amortizar la deuda emitida por el Next Generation EU, con inflaciones aún por encima del objetivo del BCE y muy lejos de la deflación que permitió una hiper-expansiva política monetaria tras el impacto de la covid, que la crisis fiscal abierta en la eurozona en 2010 podría quedarse pequeña. 

Las actuales reglas pueden ser más o menos creíbles, y la Comisión puede ser también más o menos legalista. Pero, por una parte, el Tribunal de Justicia de la UE no puede no actuar ante incumplimientos intencionados. Y, por otra, aún peor, con independencia de lo que haga o deje de hacer la Comisión o los tribunales, los mercados pueden responder en cualquier momento ante el marasmo y la incertidumbre absoluta en la gestión presupuestaria que, en este caso, alcanzaría a la deuda emitida por la Unión. 

No debemos frivolizar con el incumplimiento voluntario de las reglas. El escenario sería peor que el sufrido en 2010, aunque quizá quien defiende la posibilidad de ignorar las reglas no conoció de primera mano el drama de entonces.    

Un resumen de la propuesta de la Comisión
La propuesta de la Comisión se asienta en una nueva aproximación para evaluar la sostenibilidad presupuestaria de los Estados centrada en análisis individuales atendiendo a las casuísticas de cada país poniendo en foco en la evolución, esencialmente, de la deuda pública. Así, la Comisión debería realizar un análisis sobre la sostenibilidad de las deudas públicas para cada país y en virtud de tales escenarios, diseñados a políticas constantes, emitir unas sendas de gasto público, neta del componente cíclico de las partidas del seguro de desempleo, el pago de intereses e incrementos de impuestos, que los Estados deberían cumplir con el objetivo de reducir la deuda pública por debajo del 60 por ciento del PIB en el medio plazo. Así, ese gasto público neto seria la variable de control para supervisar el cumplimiento del conjunto de las normas. 

Con estos datos, los Estados deberían realizar una planificación a cuatro años para dar cumplimiento a tales requerimientos, pudiendo ampliar el plazo en tres años hasta siete, si los gobiernos se comprometiesen a realizar reformas o inversiones alineadas con los objetivos de la Unión, que pudieran exigir gastos a corto plazo. 

Sobre este modelo base, la Comisión introdujo algunas salvaguardas que limitaban la flexibilidad del modelo, pero que respondían a las incertidumbres de algunos agentes que consideraban el marco general demasiado flexible y discrecional. 

En este sentido, la Comisión proponía que, con independencia del resto de elementos, si un país tenía un déficit público superior al tres por ciento del PIB, debería acometer esfuerzos adicionales para ajustar la deuda de tal modo que el déficit estructural se redujera en 0,5 puntos. Asimismo, aquellos Estados con deudas públicas por encima del 60 por ciento del PIB o déficit superiores al 3 por ciento del PIB, el gasto público neto no podría crecer por encima de las estimaciones del PIB a medio plazo.

A grandes rasgos, esta es la propuesta de la Comisión. Un modelo flexible y ad-hoc con limites cuantitativas a cumplir, en cualquier caso, y sobre esto el Parlamento y nuestro grupo debía trabajar.

Posición de S&D y acuerdos alcanzados
El grupo S&D dio la bienvenida a la propuesta de la Comisión el pasado abril. El nuevo modelo propuesto se mostraba lo suficientemente flexible para evitar un nuevo periodo de austeridad, atendiendo también a la necesaria consolidación de las cuentas públicas, pero sin caer de manera generalizada en el obligado cumplimiento de rígidos guarismos cuantitativos sin atención a las casuísticas particulares. Sin embargo, las salvaguardas introducidas en la propuesta final suponían un motivo de preocupación, así como la ligera atención de los objetivos sociales fijados en el Pilar Europeo de Derechos Sociales. Nuestra prioridad se centró, pues, en ampliar los espacios fiscales para acometer las inversiones necesarias para la transición verde y digital, así como para fortalecer el Pilar Social, permitiendo a su vez una consolidación fiscal que mejore el espacio fiscal ante posibles futuras crisis. 

El acuerdo alcanzado mantiene, en primer lugar, un modelo de supervisión fiscal centrado en la sostenibilidad de la deuda pública a medio plazo controlado por una variable de gasto público neteada de varias partidas de gasto. También se mantiene la eliminación del cómputo de gasto público los gastos de intereses y el componente cíclico de los gastos de desempleo, como proponía la Comisión. Ahora bien, se elimina también de ese cómputo los gastos derivados de los programas comunitarios financiados por la Unión, los gastos exclusivamente nacionales derivados de la co-financiación de fondos europeos, y los gastos de financiación de los créditos vinculados al Recovery and Resilience Facility, todo ello con un límite máximo del 0,25 del PIB nacional. Por ello, S&D ha logrado ampliar los espacios de inversión del modelo general propuesto por la Comisión retirando de la variable de control vías adicionales de gasto e inversión. 

En segundo lugar, la Comisión propone establecer una cuenta de control única para facilitar la supervisión del cumplimiento de los objetivos presupuestarios. Pues bien, S&D logró, en primer lugar, permitir desviaciones de la variable de control en caso de recesiones, de modo que los años con crecimientos negativos sean neteados en la cuenta de control. Pero, además, en segundo lugar, S&D ha conseguido que inversiones estratégicas que aborden las prioridades de la Unión (citaré más adelante la ampliación de las prioridades al Pilar Europeo de Derechos Sociales) puedan computarse a lo largo de cinco años, permitiendo así desviaciones sobre la senda pactada de la variable de gasto público, bajo autorización de la Comisión. De este modo, inversiones cuyo desembolso pudiera desviar de manera transitoria el cumplimiento de la variable de gasto público tendrían un periodo de “amortización” a cuenta de su cómputo de hasta cinco años, ampliando el espacio para acometer inversiones estratégicas.

Con estas dos medidas adicionales se mejora notablemente los incentivos a la inversión que la Comisión había introducido en su propuesta mediante un posible aumento del periodo vital de los planes de presupuestarios de cuatro a siete años, si contenía programas de inversión o reformas ligados a las prioridades de la Unión. 



A la vista de estos avances sobre la propuesta de la Comisión cabría preguntarse por las cesiones que S&D, sin mayoría en la cámara, ha tenido que asumir ante los grupos conservadores del Parlamento. EPP y Renew defendieron durante toda la negociación la introducción de nuevos guarismos en el control de la deuda y del déficit público, que redujeran el marco de flexibilidad definido por la Comisión ampliado por los avances en tal dirección logrados por S&D. 

Así pues, la derecha, como algunos gobiernos en el Consejo, por cierto, algunos de ellos liderados por compañeros socialistas, insistía en fijar objetivos cuantitativos de reducción obligatoria, universal y lineal de déficit y deuda pública. 

Pues bien, S&D no aceptó limitación alguna sobre el déficit público, que contraviniera la senda de gasto público neto (flexibilizada, por cierto, por nuestras propuestas) coherente con la consolidación acordada para la deuda pública, fuera del marco general definido por la propuesta de la Comisión. Es más, la limitación establecida por parte de la Comisión sobre la necesaria reducción del déficit público estructural si el déficit nominal superaba el 3 por ciento en el momento de elaboración de los planes presupuestarias a medio plazo fue eliminada del texto, de tal modo que ese requerimiento sólo será aplicable ex post una vez que un Estado entre en el Procedimiento de Déficit Excesivo, pero no ex ante en el diseño del plan para todo el periodo. Y la salvaguarda sobre el comportamiento del gasto sujeto a la evolución del PIB, tal y como propone la Comisión, también fue, en este caso, completamente eliminada en el acuerdo del Parlamento. 

Con todo, y a la vista también de la evolución de la negociación en el Consejo, S&D acabó aceptando una limitación sobre la evolución de la deuda. El diseño de los planes de los Estados deberá incorporar una reducción anual promedio de la deuda pública de un punto porcentual del PIB si los pasivos públicos superan el 90 por ciento del PIB y medio punto para las deudas entre el 60 y el 90 por ciento. 

Esta salvaguarda, que no deseábamos, se suaviza, en todo caso, de una manera crítica al extender el periodo de cumplimiento en diez años respecto a los años de vigencia de los planes presupuestarios de medio plazo de los Estados. Es decir, los Estados tendrán que diseñar sus planes a 4 o 7 años, según negocien con la Comisión, pero el cálculo de esta reducción obligatoria de la deuda pública pasaría a 14 o 17 años, ampliando extraordinariamente el espacio para una consolidación fiscal parsimoniosa. Tal es la flexibilidad que, según los primeros cálculos de la Comisión, esta limitación complementaria no supone restricción alguna respecto al modelo central basado en los análisis de sostenibilidad de la deuda. Esta salvaguarda es totalmente inocua con estos guarismos y en esos plazos de cumplimiento.  

En otro orden de cosas, el capítulo social ha sido también especialmente fortalecido. En primer lugar, el Semestre Europeo contará de ahora en adelante de un sólido capítulo social. Para ello se ha incorporado el diseño de un “Social Convergence Framework” que complemente los indicadores esencialmente presupuestarios y económicos en el marco de la supervisión e implementación del Semestre Europeo En ese nuevo “Social Convergence Framework” se ofrecerá información para analizar la evolución de la convergencia europea en términos sociales y laborales, permitirá identificar los avances y los posibles retrocesos, y supondrá un examen comunitario de la implementación del Pilar Europeo de Derechos Sociales. 

Asimismo, los planes presupuestarios a medio plazo de los Estados deberán contar con un capítulo en el que detallar la consistencia entre los saldos presupuestarios y la consecución de los objetivos sociales y laborales. En el mismo sentido, la posible extensión de ese plan de cuatro a siete años deberá responder también al compromiso de los Estados con el desarrollo de los objetivos del Pilar Europeo de Derechos Sociales, detectados y supervisados mediante el Social Convergence Framework, que se incorpora al conjunto del seguimiento del Semestre Europeo. 

Por último, la propuesta del Parlamento revisa también el modelo de gobernanza del conjunto del Semestre, su seguimiento e implementación. Por una parte, se refuerza el ownership de los Estados miembros para evitar el “dictado de Bruselas” con el que convivimos en las reglas actuales. Así, la trayectoria de referencia de la variable de gasto público neto bajo supervisión de la Comisión para garantizar la evolución sostenible de la deuda pública se elaborará, en primer lugar, por los gobiernos nacionales. De este modo, serán los Estados los que inicien la negociación con la Comisión a la hora de fijar los compromisos de gasto. 

Además, el texto del Parlamento exige que tales planes de medio plazo sean debatidos con los agentes sociales, sociedad civil y autoridades regionales y deba ser debido en sus respectivos parlamentos nacionales, antes de ser remitidos a la Comisión. Por supuesto, un nuevo gobierno tendrá el derecho de no verse comprometido con los planes de medio plazo negociados previamente y podrá elaborar un nuevo programa. 

El Parlamento Europeo mejora su posición de seguimiento y control del Semestre respecto de la propuesta de la Comisión y en el marco que nos otorga los Tratados. Así pues, toda la información respecto a los planes de los Estados, los ejercicios de sostenibilidad de la deuda y cualquier otro dato deberá hacerse público. El Parlamento controlará a la Comisión a través del diálogo estructurado. 

Y, por último, no por ello menos importante, el Parlamento elimina de la propuesta el Anexo donde se detalla difusamente los métodos para evaluar las previsiones de senda de las deudas públicas a medio plazo, donde reside el corazón de todo este nuevo modelo. La Comisión deberá presentar un acto delegado donde se especifique, no ya las variables, sino también los modelos econométricos para tales ejercicios.   

Conclusiones
El Grupo de Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas se enfrentó a la negociación sobre la revisión de las reglas fiscales con varios objetivos. En primer lugar, deseábamos unas nuevas reglas que ante todo dejarán atrás los requerimientos introducidos en el six y two packs aprobados durante la crisis financiera, especialmente la reducción obligatoria de la deuda superior 60 por ciento en una ratio de un veinteavo anual sobre el exceso, que obligaría a una austeridad sin precedentes. 

En este sentido, dejar pasar el tiempo sin nuevas reglas, confiando en no aplicar las presentes, supone, no ya una elevada irresponsabilidad, sino someter a los Estados y a la propia Unión, que ha emitido deuda propia, a tensiones extraordinarias de los mercados en un entorno donde la inflación dificulta medidas potencialmente expansivas del Banco Central Europeo. Considerando más o menos creíble la actuación de la Comisión, sujeta en todo caso al Tribunal de Justicia de la UE, los mercados sí pueden llegar a ser brutalmente creíbles, y sería un suicidio asumir ese riego, como lo sería también aprobar reglas fiscales que nos retrotraigan al austericio.

Sobre la propuesta de la Comisión, que S&D valoró positivamente, el Parlamento amplia los espacios para la inversión, elimina salvaguardias cuantitativas propuestas por la Comisión, y acepta tan sólo un requerimiento sobre la evolución de la deuda que, ampliando el periodo de cálculo diez años hasta los 14 o 17 años, sobre la propia propuesta de la Comisión, hace que tal requerimiento se inocuo. 

A su vez, el Parlamento refuerza el peso del Pilar Europeo de Derechos Sociales, y apuesta por un Social convergence framework que cambia la naturaleza del conjunto del Semestre. Además, mejora la gobernanza, la legitimidad y el control en la implementación de las nuevas reglas desde el propio inicio al exigir un acto delegado para definir el modelo de estimación de la sostenibilidad de la deuda a medio plazo.

Sin duda, a los socialistas nos hubiera gustado ir más allá sobre los bases de las mejoras logradas en torno a la propuesta inicial de la Comisión. Pero este acuerdo del Parlamento mejora sustancialmente y en todos los ámbitos el borrador inicial. Queda, en todo caso, por delante el trílogo con el Consejo, cuyo texto final aún no conocemos. 
 
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