Fondos europeos y cuestión urbana. Avanzar hacia una política “para las ciudades”

En España, tras la apertura y concesión de las primeras convocatorias del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (“España Puede”) dirigidas a los ámbitos urbanos, la cuestión de los fondos europeos orientados a las ciudades ha vuelto a perder presencia en el debate público.  Sin embargo, nos encontramos en un momento importante debido a la oportunidad que se abre en el nuevo periodo de financiación de la Política de Cohesión 2021-2027.  Esto es porque a nivel de la Unión Europea (UE) se ha establecido que la dotación presupuestaria del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) que los Estados miembros tienen que dedicar obligatoriamente al denominado “desarrollo urbano sostenible” pase del 5% (en el periodo 2014-2020) al 8%, incrementándose desde los 1.362 M€ a algo más de 1.800 M€.  Esto habla de la posibilidad de que la Política de Cohesión siga avanzando en su objetivo de cohesión territorial en el medio urbano en nuestro país, abordándolo necesariamente desde la hoja de ruta de la que se ha dotado la Comisión Europea con horizonte 2030 (El Pacto Verde Europeo), en un momento en el que los municipios afrontan importantes retos.  Este texto quiere contribuir a la reflexión sobre la importancia de que el nuevo periodo de financiación se concrete en nuestro marco con un fuerte potencial de avance hacia un futuro urbano más sostenible.

Mientras que otros países ya tienen concretadas las herramientas de su eje urbano financiado con el FEDER y han empezado a implementarlas, en el caso español un conjunto de circunstancias (entre ellas la convocatoria electoral adelantada) ha contribuido a que se estén definiendo con cierto retraso, estando en el presente en fase de diseño por parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública.  Para hacernos una primera idea de cómo se podría materializar este instrumento (o instrumentos) en el caso español es relevante revisar la regulación comunitaria del FEDER, y su trasposición a nuestro contexto en el Programa Operativo Plurirregional de España, aprobado en 2020.  Todo ello apunta  a que, si no hay cambios de última hora, el eje urbano se concretará en un instrumento (denominado “estrategias territoriales”) que seguirá en líneas generales la metodología de las Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible –EDUSI-, la herramienta que España ha desarrollado en el periodo 2014-2020.  Para ello se abordarán cuestiones técnicas y operativas que no han llegado a funcionar bien y han limitado el nivel de ejecución de las EDUSI (se reducirá la complejidad, se incorporará más flexibilidad, se evitará que ciudades grandes y pequeñas tengan que competir por la misma financiación, etc.).  

Más allá de las cuestiones más técnicas, lo que hará transformadora o no a esta nueva herramienta serán las prioridades de política de las que nazca.  Las mismas determinarán también su coherencia dentro de la Política de Cohesión (una política europea que en su razón de ser persigue desde su creación la cohesión económica, social, territorial).  Estas prioridades determinarán también el valor añadido de los resultados que se consigan.  Esto es porque los instrumentos urbanos que se han lanzado desde la UE desde finales de los años 80 tienen el potencial de resultar “demostrativos”: no sólo están orientados a mejorar los barrios en los que actúan desde una visión integrada (social, económica, ambiental, climática, etc.), también a inspirar a otros municipios y  ser replicados.  Los ayuntamientos pueden probar con esos fondos soluciones que no pueden permitirse financiar con presupuesto propio, abriendo caminos al explorar formas de actuación que avanzan en la sostenibilidad. Esa forma de hacer conlleva también un importante aprendizaje para los municipios que de otra manera no se daría.  

Para que esa visión se verifique, el nuevo instrumento debe ser ambicioso e ir más allá de definirse como una mera herramienta de financiación de las actuaciones que las ciudades tienen ya en agenda. Asimismo, para introducir este valor añadido es importante aprender de los instrumentos anteriores y especialmente de las EDUSI: Más allá del problema de ejecución que han encontrado, es importante centrar esta reflexión en una cuestión sustantiva que ha limitado su capacidad transformadora.  El análisis de las EDUSI llevado a cabo desde la Universidad Politécnica de Madrid muestra que sólo 27 de las 173 implementadas han continuado el camino abierto por los instrumentos anteriores (URBAN -1994-1999-, URBAN II -2000-2006-, la Iniciativa Urbana -2007-2013-), al aplicar un enfoque de regeneración urbana de un entorno vulnerable.  Por el contrario, la gran mayoría han operado en el ámbito de toda la ciudad, financiando acciones que en muchos casos necesariamente se quedaban inconexas.  Esto pone en entredicho su capacidad de dar lugar a un enfoque integrado (al que obliga la normativa del FEDER) y generar el “efecto palanca” que deriva de la concentración de fondos en un ámbito delimitado de la ciudad que presenta problemas.



En un momento en el que la propia UE nos dice que en 2021 95,4 millones de personas (21,7% de su población) estaba en riesgo de pobreza o exclusión social, y en el que la evidencia empírica que nos aporta la literatura muestra que esas personas se concentran en los barrios vulnerables, recuperar la mirada de regeneración urbana en el nuevo instrumento 2021-2027 aparece como un paso necesario. En el marco español esta mirada viene reforzada por el compromiso del Gobierno (ahora en funciones) con la Agenda 2030 para avanzar en los Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS- “sin dejar a nadie atrás”.  A esto se suma la situación señalada en enero de 2020 por el relator especial de Naciones Unidas sobre la extrema pobreza y los derechos humanos, Philip Alston, quien tras su visita a diferentes enclaves de nuestro país  concluyó que la situación de pobreza que encontró en algunos de ellos es “una decisión política hecha durante la última década”.  Para revertir esta situación es necesario volver a poner el foco en los enclaves vulnerables a través de programas del nuevo instrumento del eje urbano de la Política de Cohesión podría abordar de manera directa este problema, como lo hizo con anterioridad.  Se plantea así como una necesidad que la regeneración urbana sea asumida como una prioridad en el mismo, dotándola de una parte del 8% del FEDER que España debe dedicar al eje urbano.  

Todo esto es sinérgico con lo que plantea la Agenda Urbana Española (aprobada por el entonces Ministerio de Fomento en 2019), en particular con su objetivo específico 2.5 “Impulsar la regeneración urbana” y con el Pacto Verde Europeo (hacer una transición digital y verde justa).  También es coherente con la atención política que están recibiendo los ámbitos urbanos al haber sido reconocidos como claves para abordar los principales desafíos del presente (la emergencia climática y la crisis de los ecosistemas, la creciente desigualdad, etc.), y nos habla de la pertinencia de ser más ambiciosos y aprovechar la oportunidad de estos fondos para dar lugar finalmente a una política “para las ciudades” a nivel de país, sostenida en el tiempo, dotada también de presupuesto desde el nivel nacional, que tenga como una de sus prioridades los barrios vulnerables, y atienda de manera conexa y con un verdadero enfoque “urbano” cuestiones que ahora el Ejecutivo aborda desde una lógica sectorial (la adaptación de las ciudades al cambio climático, la rehabilitación energética de edificios, la movilidad sostenible, etc.). Países de nuestro entorno dieron ese paso hace tiempo y otros están avanzando en ese camino.  No podemos pedir a los ámbitos urbanos que hagan la transición que este momento histórico nos pide sin que, por fin, la política nacional les destine la atención, los recursos y las políticas que nos permitirán avanzar hacia un mejor y más justo futuro urbano.