Cómo debería articularse un verdadero impuesto a la banca

Con motivo de la negociación del proyecto de Presupuestos para el próximo año, el Gobierno ha anunciado diferentes medidas para aumentar los ingresos que incluyen la creación de nuevas figuras impositivas. Entre ellas, destaca un nuevo Impuesto a las Transacciones Financieras, análogo al tributo creado en Francia en 2012. La medida no ha estado exenta de polémica, tanto por la estimación de los ingresos que pretende obtener como por las dudas sobre su eficacia. Por otra parte, esta propuesta se produce después de meses de debate en que descartaron otras alternativas, algunas de las cuales pasaban por crear un impuesto específico a la banca. Esta última opción, aunque finalmente no haya prosperado, despierta un considerable interés y ha generado un intenso debate político y económico. Por esos motivos, en este artículo quisiera centrarme en cómo debería articularse un verdadero impuesto a la banca, si es que en algún momento se retoma la idea de implantarlo. Un impuesto a la banca consiste habitualmente en un gravamen que se aplica sobre el pasivo de las entidades financieras. La justificación de este impuesto radica en que la actividad bancaria entraña un riesgo sistémico para el conjunto de la economía que constituye una externalidad negativa. Pese a la compleja regulación que busca su control, actualizada durante la reciente crisis, un impuesto específico podría tener sentido si contribuye a que las entidades internalicen este riesgo, incentivando prácticas de endeudamiento menos arriesgadas.

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En España, de hecho, ya existe una figura que se ajusta a la definición anterior: el Impuesto sobre los Depósitos de las Entidades de Crédito (Idec). Se trata de un impuesto estatal que se aplica sobre el valor de los depósitos constituidos en entidades financieras en territorio español. Se creó en 2012 bajo la premisa de garantizar la unidad del mercado financiero frente a los impuestos autonómicos análogos existentes y que empezaban a proliferar. De hecho, al principio se estableció un tipo del 0%, que subió al 0,03% en 2015. En 2016, la recaudación de este tributo, que se distribuye entre las comunidades autónomas, ascendió a 345,6 millones de euros. Sin embargo, el diseño de este impuesto presenta serias objeciones. Los depósitos son uno de los pasivos con menor riesgo. Imponerles un gravamen supone desincentivar la captación de depósitos frente a otras formas de endeudamiento más arriesgadas, incrementando el riesgo sistémico del sector financiero. De modo que se incentiva precisamente lo que queremos evitar. En cambio, la fórmula más aceptada para este nuevo impuesto es la que representa la 'contribución bancaria' (bank levy) que ya se aplica en 15 países de la UE; entre ellos Alemania, Francia, Portugal, Países Bajos, Reino Unido o Suecia. En casi todos los casos, la base liquidable del impuesto está constituida por el importe total del pasivo de todas las instituciones financieras que operan en territorio nacional –fundamentalmente, entidades de crédito y depósito y fondos del mercado monetario–, excluyendo fondos propios y depósitos garantizados. Pese a sus similitudes, existen algunas diferencias significativas. En Reino Unido y Suecia, por ejemplo, también se excluye de la base la deuda subordinada, como las preferentes. Además, los tipos de gravamen varían considerablemente entre países. Algunos aplican un tipo lineal, como Dinamarca (0,02%), Portugal (0,05%) o Finlandia (0,11%). En cambio, Alemania, Francia y Reino Unido establecen distintos tramos, con tipos reducidos o exenciones para las entidades de menor tamaño. Igualmente, Reino Unido y Países Bajos contemplan para las obligaciones a corto plazo tipos mayores que para aquéllas de plazo superior a un año. Este diseño del impuesto, a diferencia del Idec, estimula que las entidades adquieran más capital e incurran en formas de endeudamiento más seguras, al gravar sólo aquéllas con mayor riesgo. Genera, por tanto, los incentivos correctos para reducir el riesgo sistémico del sector financiero. De ahí que esta opción, con la supresión en paralelo del Idec, resulte preferible desde un punto de vista económico. Su potencial recaudatorio dependería de su diseño final. Entre las escasas estimaciones, un estudio de Gestha apunta que un impuesto similar al británico recaudaría entre 1.800 y 1.900 millones de euros.  Otra pregunta relevante es a qué debería destinarse la recaudación de este impuesto. La mayoría de países no prevé una finalidad específica, salvo Alemania, donde los ingresos integran un fondo de estabilidad frente a futuras crisis financieras. Esta elección contrasta con la apuesta inicial del Gobierno de España de que  contribuyese a financiar el sistema de la Seguridad Social, decisión que no considero acertada. Por mucho que se consiguiese recaudar, quedaría muy lejos de cubrir o reducir significativamente su actual déficit, que se acerca a los 22.000 millones de euros. Además, aumentar los ingresos de la Seguridad Social con figuras tributarias ajenas al sistema distorsiona la diferencia entre fuentes de financiación y socava el principio de contributividad.  En todo caso, cualquier nueva imposición sobre el sector financiero no debe plantearse sin evaluar previamente sus posibles impactos económicos. Durante los últimos años, las entidades financieras han tenido que realizar importantes esfuerzos para aumentar su capital con el fin de cumplir con los requisitos de la nueva regulación internacional. Además, sus márgenes de rentabilidad aún se ven afectados por un entorno de bajos tipos de interés y de persistencia en el desapalancamiento del sector privado, a lo que se añade la incertidumbre que en el sector financiero sigue generando el Brexit. La reacción de la banca española no se hizo esperar. Por otra parte, como señalan Manuel A. Hidalgo y José Moisés Martín, la evidencia sugiere que un impuesto a la banca tiene muchas probabilidades de ser trasladado a los clientes en forma de mayores comisiones. Todos estos aspectos deben ponderarse necesariamente a la hora de valorar la oportunidad de implantar un tributo de estas características. En cualquier caso, no es descartable que la Comisión Europea, también interesada desde hace tiempo en esta medida, nos acabe tomando la delantera.