Congreso disuelto: la Diputación Permanente (sí) puede convalidar decretos

Como es bien sabido, el decreto ley (D-L) es una norma con rango de ley —puede modificar y derogar disposiciones legales preexistentes— prevista por la Constitución española (CE) para que el Gobierno pueda actuar de manera rápida y ágil en casos "de extraordinaria y urgente necesidad" (art. 86.1). Además de este límite formal, hay también restricciones materiales: "No podrá afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general".

Esta herramienta jurídica en manos del Ejecutivo ha encontrado su fundamento en el desarrollo del Estado social y en la necesidad de hacer frente de manera inmediata a circunstancias que no se han podido prever de antemano —a eso se refiere la exigencia de una "necesidad extraordinaria"— y que demandan la adopción de disposiciones normativas de alcance legal sin que quepa esperar a su aprobación a través del procedimiento legislativo, incluido el propio "procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes" (sentencias del Tribunal Constitucional 31/2011, 137/2011, 100/2012 y muchas otras) —motivo por el que se habla de "urgente necesidad"—.

"Esta herramienta jurídica en manos del Ejecutivo ha encontrado su fundamento en el desarrollo del Estado social"

Una vez aprobado por el Gobierno, el D-L tiene una vigencia temporal limitada, pues la CE (art. 86.2) exige que sea sometido a debate y votación de totalidad por el Congreso de los Diputados en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. Si el D-L es convalidado por el Congreso adquiere una vigencia temporal indefinida; en caso contrario, queda derogado. Es decir, pierde vigencia, pero eso no lo convierte en una norma inválida e, incluso, podría seguir teniendo consecuencias tras su derogación.

Cuando el Congreso ha sido disuelto, la competencia sobre la convalidación del D-L corresponde a su Diputación Permanente (art. 78.2 CE), que la asume no por delegación del Pleno, sino en virtud de una atribución constitucional directa y ello hasta el punto de que, conforme al Reglamento del Congreso, "la Diputación Permanente podrá, en su caso, tramitar como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia los Decretos-leyes que el Gobierno dicte durante los períodos entre legislaturas" (art. 151.5). Además, la votación de convalidación puede tener lugar después de celebradas las elecciones generales y sin que se hubiera constituido el nuevo Congreso (por ejemplo, el 23 de junio de 1993 se convalidaron cinco decretos leyes cuando las elecciones se habían celebrado el 6 de junio y la sesión constitutiva de la V legislatura se celebró el 29 de junio).

Por lo que respecta a la Diputación Permanente, refleja la composición del Pleno, pero no es un calco político exacto del mismo y, en la actualidad, por Acuerdo de la Mesa de 3 de noviembre de 2023, está integrada por la presidenta de la Cámara y por otros 68 miembros con la siguiente distribución: 27 del Grupo Parlamentario Popular, 24 del Grupo Parlamentario Socialista, 6 del Grupo Parlamentario VOX, 6 del Grupo Parlamentario Plurinacional SUMAR, 1 del Grupo Parlamentario Republicano, 1 del Grupo Parlamentario Junts per Catalunya, 1 del Grupo Parlamentario Euskal Herria Bildu, 1 del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV) y 1 del Grupo Parlamentario Mixto.

Conforme a esta composición, es posible que se constituyan mayorías diferentes en la Diputación Permanente de las que podría reflejar el Pleno de la Cámara, pero ese posible resultado no es sino la consecuencia de la organización y funcionamiento de nuestro sistema parlamentario, es decir, de las normas constitucionales que lo regulan.

"Es posible que se constituyan mayorías diferentes en la Diputación Permanente de las que podría reflejar el Pleno de la Cámara"

De acuerdo con estas normas constitucionales, nada impide que una determinada iniciativa gubernamental, sea un proyecto de ley o un decreto ley, que no haya sido aceptada por el Congreso pueda ser presentada de nuevo a lo largo del mandato parlamentario, bien con el mismo contenido o con uno sustancialmente similar, para ver si lo que antes fue rechazado por el Congreso es luego aprobado. Se podrá estar o no de acuerdo con dicha estrategia política, pero el eventual reproche de esa índole carece de consecuencias jurídico-constitucionales.

Y de la misma manera que el contenido de un decreto ley que no haya sido convalidado por el Pleno del Congreso y, como consecuencia, haya quedado derogado, puede formar parte sin problema alguno del cuerpo de un nuevo decreto ley posterior que se someta a su correspondiente trámite de convalidación, lo mismo puede concluirse cuando el segundo intento de convalidación se presenta ante la Diputación Permanente luego de haber sido rechazado por el Pleno: como ya se ha dicho, la Diputación Permanente, con la composición fijada al inicio de la legislatura, ejerce sus funciones por mandato directo de la Constitución y no es una delegada del Pleno que deba limitarse a acatar lo que este haya dicho.

Como es obvio, que la Diputación Permanente convalide un D-L no impide que el mismo pueda ser impugnado ante el Tribunal Constitucional, bien a través de un recurso interpuesto por los sujetos legitimados para ello o bien por un órgano judicial a través de una cuestión de inconstitucionalidad, pero, a mi juicio, el control de constitucionalidad que lleve a cabo el Tribunal tendrá que limitarse a la verificación del cumplimiento por el Gobierno de los requisitos formales y materiales antes enunciados: que se haya aprobado ante una situación de extraordinaria y urgente necesidad y que no afecte a las materias que le han sido prohibidas por la Constitución, y ello sin que el legítimo reproche político que pueda hacerse a la vía empleada para la convalidación del decreto ley en cuestión suponga tacha alguna de inconstitucionalidad.

"El control de constitucionalidad tendrá que limitarse a la verificación del cumplimiento por el Gobierno de los requisitos formales y materiales"

Es sabido que no todo lo políticamente posible es constitucionalmente válido y también que lo constitucionalmente válido no necesita para serlo del aplauso de toda o la mayoría de la comunidad política, que, en su caso, puede impulsar las reformas constitucionales que le parezcan oportunas.