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Ley de Vivienda: no es un problema de constitucionalidad

Tomás de la Quadra-Salcedo Janini

9 mins - 17 de Enero de 2022, 13:45

La mayoría del Pleno del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) ha cuestionado la constitucionalidad del anteproyecto de Ley de vivienda del Gobierno que establece, entre otras medidas, determinados límites a los precios de los alquileres.

La inconstitucionalidad de las medidas parece haberse fundado por la mayoría del Consejo en dos motivos: en primer lugar, se cuestiona que el Estado tenga competencia para regular una materia, la vivienda, que los estatutos de autonomía han atribuido a las comunidades autónomas (CC.AA.). En segundo lugar, se considera que la restricción que se establece a la libre fijación del precio puede vulnerar el derecho fundamental a la propiedad privada reconocido en el artículo 33 de la Constitución Española (CE).

Dejando a un lado las criticas de carácter político o económico que pudieren llegar a hacerse a una medida de esas características, debe subrayarse que ambas tachas de inconstitucionalidad parecen olvidar algunos de los principios básicos que rigen el funcionamiento tanto de nuestro estado autonómico como de nuestro sistema de garantías de los derechos fundamentales.

En lo que se refiere a la cuestión competencial, cabe señalar que tiene razón la mayoría del Pleno del CGPJ cuando señala que la vivienda es una materia que se encuentra atribuida a las CC.AA. en sus estatutos de autonomía; sin embargo, no se puede olvidar que ello no significa que éstas tengan constitucionalmente blindada su capacidad de acción en la referida materia.

En efecto, el Estado tiene reconocidas, en los apartados 1 y 13 del art. 149.1 CE, sendas competencias horizontales sobre las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos constitucionales y sobre la ordenación general de la economía, que son las que le permitirían regular los precios de los alquileres e incidir, así, en el ejercicio competencial de las CC.AA. en materia de vivienda. 

Con fundamento en la competencia reconocida en el art. 149.1.1 CE, el Estado puede promover tanto la igualdad en el ejercicio del derecho fundamental de propiedad reconocido en el art. 33 CE como la igualdad en el ejercicio del derecho a una vivienda digna reconocido en el art. 47 CE, pues la jurisprudencia constitucional ha considerado que también la igualdad en el ejercicio de los derechos sociales, recogidos como principios rectores del Capítulo III del Título I de la Constitución, puede ser promovida por el Estado con fundamento en aquel título competencial. 
Ciertamente los destinatarios naturales del mandato recogido en el art. 47 CE son las CC.AA., titulares de la competencia en materia de vivienda, que pueden desarrollar con fundamento en tal competencia políticas diferenciadas en función de la orientación política de cada una de ellas.

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Sin embargo, el que se le reconozca a una Comunidad Autónoma estatutariamente la competencia en una materia no impide que en nuestro modelo territorial el Estado pueda regular esa misma materia, con fundamento en los referidos títulos horizontales y considerando que el mandato del art. 47 también se encuentra dirigido al Estado.

Así, las denominadas competencias horizontales, si bien no delimitan ámbitos materiales excluyentes de toda intervención de las comunidades autónomas (como sí lo hacen, sin embargo, aquellas competencias materiales que la Constitución reconoce al Estado; por ejemplo, en materia de defensa o relaciones internacionales), suponen una habilitación para que el Estado condicione, si así lo decide políticamente, el ejercicio de las competencias autonómicas.
 
En esta línea, cabe recordar que el Tribunal Constitucional Federal alemán declaró el pasado mes de abril la inconstitucionalidad de una ley del 'Land' de Berlín que regulaba los precios de los alquileres con fundamento en que ya existía una legislación federal que los regulaba y, por tanto, la norma federal dejaba sin "espacio para poder regular al poder legislativo de los Länder". Así, éstos sólo estarían autorizados a promulgar su propia legislación mientras, y en la medida en que, la Federación no hubiese ejercido sus competencias legislativas de forma efectiva (artículos 70 y 72(1) de la Ley Fundamental).

Así ocurre también, por ejemplo, cuando el Estado, con fundamento en la competencia horizontal sobre la ordenación general de la economía (149.1.13 CE), ha regulado con naturalidad desde hace años los horarios comerciales, que son una materia que los estatutos de autonomía han atribuido a las comunidades autónomas. La regulación estatal, dictada con fundamento en una competencia horizontal, ha desplazado a aquellas regulaciones autonómicas contradictorias con la estatal y que se encontraban dictadas con fundamento en sus competencias materiales.

Asimismo, el Estado, con fundamento en la competencia horizontal reconocida en el art. 149.1.1 CE, ha puesto en pie el sistema nacional de la dependencia en una materia, la asistencia social, que se encuentra estatutariamente atribuida a las CC.AA..

Se hace necesario subrayar que la posibilidad de que el centro político regule en materias atribuidas, en principio, a los entes territoriales no es una excentricidad de nuestro modelo territorial, pues también en los sistemas descentralizados de nuestro entorno se produce el reconocimiento de competencias horizontales al poder central que le permiten promover, si así lo decide, un mayor o un menor grado de centralización. Así ocurre en el federalismo norteamericano con la competencia federal para regular el comercio interestatal o en la Unión Europea con los títulos competenciales que permiten a la Unión el establecimiento del mercado interior.

La interpretación del Estado autonómico que realiza Enrique Lucas, vocal del CGPJ elegido a propuesta del PNV (y al que se han sumado la mayoría de vocales del Consejo General), es plenamente coherente con aquella concepción que fundaba el Estatut de 2006 y con la que se aspiraba a blindar la capacidad de las CC.AA. de adoptar políticas propias frente al posible ejercicio estatal de sus competencias, pero que fue rechazada en su día por el Tribunal Constitucional por no tener el Estatuto el rango suficiente para proceder a tal blindaje.



Lo sorprendente no es que un vocal con una legítima sensibilidad autonómica mantenga una concepción de nuestro sistema competencial que no es la que ha realizado su máximo intérprete, el Tribunal Constitucional, sino que la mayoría conservadora de un CGPJ pendiente desde hace más de tres años de ser renovado asuma entusiásticamente una concepción confederal de nuestro modelo de descentralización con objeto de poner trabas a un texto normativo de "un Gobierno social-comunista". 

En lo que se refiere a la cuestión de la vulneración del derecho de propiedad privada, la mayoría del CGPJ parece fundarlo en que el anteproyecto impone "un modelo de intensa intervención pública en la vivienda que hace irreconocible la configuración del derecho de propiedad". 

Es evidente que la limitación de la libertad para establecer el precio del alquiler es una restricción del derecho fundamental de propiedad reconocido en el art. 33 CE, pero ello no supone la inconstitucionalidad de la misma. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional (por ejemplo, sentencias 16/2018 o, más recientemente, la 112/2021, de 13 de mayo), y en línea con la interpretación que del mismo derecho ha realizado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), las restricciones al derecho de propiedad no encuentran en nuestro sistema constitucional otro límite que el de no sobrepasar una "relación razonable entre los medios empleados y la finalidad pretendida", teniendo en cuenta que en las decisiones de índole social y económica se reconoce al legislador un amplio margen de apreciación sobre la necesidad, los fines y las consecuencias de sus disposiciones.

Así, para determinar la compatibilidad de la limitación del precio de los alquileres (o de cualesquiera otras que se dispongan en el anteproyecto) con el art. 33 CE habrá que determinar la legitimidad de la finalidad pretendida y si la medida promueve razonablemente la misma. En relación con lo primero, difícilmente cabe dudar de la legitimidad de la finalidad cuando la Constitución, tras caracterizar el nuestro como un Estado social, establece un mandato dirigido a todos los poderes públicos de promover el derecho a una vivienda digna (art. 47 CE). En relación con lo segundo parece que una limitación en el precio del alquiler en determinadas zonas puede llegar a promover razonablemente la finalidad pretendida. Así, cabe destacar que esta limitación, u otras obligaciones que se le impongan a los propietarios, no ocasiona una pérdida de la utilidad económica de los arrendamientos concertados.
La constitucionalidad de las medidas que imponen restricciones sobre la libertad de fijar precios del alquiler no ha sido puesta nunca en cuestión por vulnerar derechos fundamentales en todos aquellos estados de nuestro entorno que han adoptado tales medidas; tampoco lo ha sido por el TEDH cuando ha tenido ocasión de hacerlo (asunto 'Mellacher y otros c. Austria').

La controversia en relación con la limitación de los precios de los alquileres no debiera convertirse en una legal, pues es una cuestión política o, en su caso, económica. Es a las fuerzas políticas parlamentarias a las que corresponde decidir las políticas públicas, y a los ciudadanos con nuestro voto validarlas o no.
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