El sesgo territorial (y social) de los altos funcionarios

Las últimas investigaciones empíricas sobre la alta función pública del Estado (una dirigida por Ruano de la Fuente, otra por mí mismo y las dos apoyadas por el Instituto Nacional de Administración Pública), que analizaron la procedencia geográfica de los miembros del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado (ACE) y de la Carrera Diplomática (embajadores en ejercicio en 2015), muestran una realidad paradójica: a pesar de la transición política y de la fuerte descentralización del poder realizado en los últimos decenios a favor de las comunidades autónomas, importantes cuerpos de la Administración General del Estado se nutren de candidatos procedentes en buena medida de las regiones geográficas centrales del país (destacando notoriamente la de Madrid, con una representación tres veces superior a la que le correspondería por peso demográfico) y no tanto de algunas regiones muy relevantes en términos demográficos y culturales (significándose claramente el caso de Cataluña). Algunos de estos datos pueden consultarse aquí. En efecto, respecto de los ACE (denominación actual de los antiguos Técnicos de Administración Civil), el análisis diacrónico de la investigación publicada por Julián Álvarez en 1980 respecto de la dirigida por Ruano en 2014/2015 destaca la persistencia de la fuerte sobrerrepresentación de la región madrileña, así como de Castilla y León, y la mejora en la representación de Galicia, Asturias y Aragón. Sin embargo, sorprende entre las comunidades autónomas infrarrepresentadas que Cataluña, partiendo de una base débil en los años 60 y 70 (apenas un 22% de las plazas que le corresponderían por peso demográfico se cubre por candidatos nacidos en Cataluña), no sólo no ha mejorado, sino todo lo contrario a lo largo del tiempo. Lo mismo puede decirse de Extremadura y Navarra. En lo que concierne a la Carrera Diplomática, en el estudio se toman como datos iniciales los publicados por Rocío Valdivielso en 1993 y son comparados con los obtenidos en 2015 para el colectivo de embajadores en ejercicio (110 personas aproximadamente) en estados (ver gráfico); es decir, excluyendo las organizaciones internacionales. De nuevo, la fuerte sobrerrepresentación histórica de la Comunidad de Madrid (más que triplica el número de embajadores que le corresponderían por peso demográfico) no sólo no se ha reducido, sino que se ha ampliado; Baleares y Asturias, que partían de una representación equilibrada en 1991, se orientan hacia una sobrerrepresentación en 2015; y el País Vasco se encuentra en términos de equilibrio en las dos fechas. Cataluña, Comunidad Valenciana, Extremadura, acompañadas esta vez por Galicia y Canarias, aparecen como casos preocupantes de infrarrepresentación.

*Las comunidades autónomas con una proporción inferior al 1% del total de diplomáticos no aparecen registradas en los datos proporcionados por Valdivielso.**IP 91: índice de proporcionalidad (igual a porcentaje de diplomáticos originarios de una comunidad dividido por porcentaje de peso demográfico de una comunidad respecto del Estado multiplicado por 100).

Fuentes: datos de 1991, Valdivielso sobre el conjunto de la carrera diplomática; datos de 2015, elaboración propia de la investigación de Jorge Crespo sobre el colectivo de embajadores ante estados.

  Lo que ocurre con esos dos colectivos es probablemente indicativo de lo que pasará en el resto de altos cuerpos de la Administración del Estado. Pero para poder ponderar la importancia intergubernamental de los datos, es importante conocer quiénes son y qué funciones desempeñan los altos funcionarios. Éstos son los servidores públicos que, respaldados por una gran cualificación técnica y la posesión de una titulación universitaria de carácter superior, en mayor medida ejercen el poder administrativo en nuestro país. Los altos funcionarios ejercen funciones directivas y predirectivas, participan de manera decisiva en la implantación y gestión de las políticas, y también en el diseño y evaluación de las mismas, lo que se aplica a aquéllas que tienen dimensión intergubernamental o multinivel. Esas importantes funciones se completan con una fuerte influencia en la esfera política, lo que les permite vetar directa o indirectamente decisiones o paralizar la aplicación de algunas adoptadas.

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Por otra parte, la alta función pública está desagregada en una constelación de cuerpos (ACE, abogados del Estado, diplomáticos, Judicatura, altas jerarquías militares, técnicos comerciales, etcétera) que basan su prestigio, además de en la relevancia de las funciones que les son reservadas, en la escasez de sus efectivos y las dificultades de las pruebas de acceso, que implican manejar temarios interminables que exigen un prolongado e ímprobo esfuerzo personal, además de una grandísima memoria. El espacio sobre el que operan estos cuerpos se solapa con el propiamente político, tanto desde el punto de vista funcional como desde la consideración subjetiva (en tanto colectivo), pues existe un tránsito fluido entre altos funcionarios y políticos fácilmente verificable examinando las biografías profesionales de los miembros gubernamentales. De manera que la alta función pública es una buena cantera de las élites políticas y en cierto modo económicas, como se evidencia en algunos casos muy señalados de directivos de grandes empresas españolas. Si esto es así, y formar parte de la alta función pública supone acceder a una red de relaciones políticas y económicas tan relevante, analizar quiénes forman parte de la misma y a través de qué procedimientos se accede dista de ser un mero asunto técnico, sino que cobra interés institucional. No se trata sólo de acceder a la función pública, sino al sistema de élites que adoptan decisiones de gran trascendencia para el Estado y la sociedad. De manera que aquellos grupos sociales que tengan la capacidad de vencer los obstáculos del acceso dispondrán de una influencia sobre el sistema político y social que se les negará a otros colectivos que, por las motivaciones sean, no acceden. Esto afecta a la democracia, puesto que la Administración Pública debe ser reflejo de la sociedad, representativa de la misma, tanto en su esencia y aspiraciones como en sus elementos constitutivos. Los estudios también señalan una sobrerrepresentación en los altos cuerpos de personas con un origen social alto o medio-alto. En ese marco, los sesgos del procedimiento de ingreso a los altos cuerpos de la Administración deben ser removidos para que se mitiguen las barreras socioeconómicas y pueda facilitarse el acceso al resto de segmentos sociales. Y también debe mitigarse el sesgo territorial que claramente aparece si se analiza el origen de los altos funcionarios al servicio del Estado, y no sólo por motivaciones de eficacia y eficiencia, sino también de identificación política de la ciudadanía con sus servidores públicos. No en vano, Parry reconoce a la alta función pública funciones integrativas ("lubricantes", las llama)  que mejoran los resultados de las políticas públicas de carácter multinivel, así como funciones adhesivas que configuran una suerte de pegamento institucional que favorece la pervivencia de los estados. Lo anterior nos invita a mirar qué ocurre en España respecto del origen geográfico de los altos funcionarios y abordar las causas de ese desequilibrio detectado en el acceso a la alta función pública de la AGE, junto a algunas medidas encaminadas a corregirlo.