Por una evaluación de las políticas públicas liberada de la ‘visión túnel’

A mitad de la década de los años 90 se empezó a difundir en España el concepto de evaluación, de la mano de la nueva obligatoriedad impuesta por la Comisión Europea de evaluar los programas en los que se concretaba su política de cohesión en cada región o país. Esos primeros pasos, aún muy tímidos y vacilantes, tardaron en extenderse, de manera que quienes trabajábamos en evaluación a finales de los 90 teníamos que dedicar parte de nuestro tiempo a explicar, por ejemplo, que no era lo mismo que una investigación ni que una auditoría, y que sus resultados no necesariamente iban a ajustarse a los deseos e intereses de quienes las encargaban. En años posteriores, se produjeron algunos fenómenos que contribuyeron a la extensión del concepto y de su práctica, como una disciplina específica. Cronológicamente, el primero fue la creación de un postgrado de Evaluación de Programas y Políticas Públicas en la Universidad Complutense de Madrid, que inició su andadura en 2002 y que se mantiene a día de hoy en formato de máster. El segundo fue el impulso proporcionado por el primer Gobierno de Rodríguez Zapatero, que comenzó en 2004 y que acabó plasmándose en la creación, en 2006, de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas y Calidad de los Servicios Públicos (Aeval), que se concibió en principio como promotora del uso de la evaluación y como garante de la calidad y rigor de las que se realizan en España, pero que terminó convirtiéndose en agente ejecutor de algunas evaluaciones de políticas públicas (su abandono y progresivo declive podría ser objeto de otra reflexión).

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La llegada de la crisis económica frenó y revirtió el crecimiento exponencial de la demanda de evaluación de los años anteriores, y convirtió las evaluaciones bien dotadas de recursos (sobre todo, presupuestarios y temporales) casi en un recuerdo. En el momento actual, se percibe un ligero repunte de la demanda, que se traduce en que se empieza a hablar de nuevo de evaluación en los círculos ajenos a los profesionales (de las instituciones, de la Universidad, de las empresas) que nos dedicamos habitualmente a ella y que, lógicamente, hemos seguido debatiendo y reflexionando sobre el asunto. Sin embargo, coincidiendo con este repunte está empezando a instalarse un discurso mucho más uniforme que el que existía antes de la crisis: se habla casi en exclusiva de evaluación de impacto, y habitualmente ésta se identifica únicamente con el paradigma cuantitativo y el análisis estadístico en busca de la causalidad. En nuestro entorno de referencia, sin embargo, esta mirada está siendo superada por considerarla muy simplificadora, y con frecuencia es complementada con otros enfoques. En la Conferencia Bienal de la Sociedad Europea de Evaluación de Praga de 2010 se produjeron acaloradas discusiones sobre si era legítimo realizar evaluaciones experimentales con participación aleatorizada, por ejemplo, pero en los años sucesivos la discusión ha ido pasando poco a poco a otro plano. Se empezó a trabajar con Teorías de Cambio, herramienta que en la actualidad ha sido plenamente incorporada a sus evaluaciones de impacto por instituciones como la Comisión Europea o el Poverty Action Lab (J-PAL) del Massachusetts Institute of Tecnology (MIT), en un reconocimiento de que la comprensión de la complejidad en la que se desenvuelven las intervenciones públicas (sean políticas o programas) requiere evaluaciones menos lineales. Existe una alta expectativa respecto de las posibilidades que ofrecerá a la evaluación de las políticas (y también a su formulación) la posibilidad de acceso seguro a los registros y bases de datos públicas, lo mismo que al torrente de datos que promete el aprovechamiento del big data. Pero cometeremos un error si prestamos atención únicamente a los datos cuantitativos, sin tener en cuenta otras fuentes y técnicas que permiten completar, matizar y entender en profundidad la complejidad de las situaciones y fenómenos que inciden sobre el funcionamiento y los resultados de las políticas públicas, especialmente cuando se dirigen a contribuir a mejorar la vida de las personas. A la hora de evaluar el impacto, es necesario no sólo conocer si se ha producido (o no), sino también explicar las razones por las que ha sido así: ¿la política se encontraba correctamente definida y diseñada? ¿Se ha puesto en marcha de manera adecuada? Y, desde otro punto de vista, ¿el impacto –o su falta– es homogéneo en los diferentes grupos poblacionales a los que se dirige? ¿O en los distintos territorios en los que tiene lugar? Además, la evaluación puede ser mucho más clarificadora si es posible pensar también fuera de la caja que constituye la propia política pública: ¿esta política ha generado algún efecto no deseado? ¿Ha contribuido a que se produzca? Entre muchas otras posibilidades. Desde un punto de vista complementario, algunos autores como Michael Scriven llevan ya más de 10 años hablando de la evaluación como una transdisciplina, independiente de muchas otras con las que se relaciona y que, a su vez, pueden aprovecharse de su aportación. Mientras los teóricos se ponen de acuerdo, lo que es un hecho es que para maximizar su utilidad pública, la evaluación de programas y políticas debe ser abordada en cada caso desde las perspectivas teórico-metodológicas más ajustadas a cada contexto, para evitar la visión túnel que lamentablemente sufren algunas de las evaluaciones que se llevan a cabo. Ésta puede afectar tanto a la institución que genera la demanda como a la organización que responde a ella; y, con cierta frecuencia, a ambas. A la evaluación de programas y políticas públicas se dedican personas expertas en sociología, biología, ciencias políticas, medicina, pedagogía, algunas ingenierías, psicología, geografía, matemáticas… también economistas. Lo que no se debería olvidar en ningún caso es que en el equipo se integren profesionales de la evaluación, con el fin de que puedan aplicar el enfoque y el método más adecuados para obtener las evidencias necesarias para responder a las preguntas que la generaron. Una buena evaluación no sólo responde a las preguntas que se le plantean, sino que con frecuencia, abre nuevos interrogantes y permite formular nuevas hipótesis de trabajo para comprender mejor el modo en el que actúa una determinada intervención. Para conseguirlo, conviene dejar de mirar en una única dirección y tener en cuenta las diversas posibilidades que ofrece la evaluación de las políticas públicas.