Españoles sin voto: ¿puede el Supremo suspender su derecho?

La suspensión cautelar de la inscripción en el censo electoral de decenas de miles de españoles que adquirieron la nacionalidad al amparo de la llamada "ley de nietos", tal y como fue interpretada por la Instrucción de 25 de octubre de 2022, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, plantea una cuestión constitucional de suma importancia. Y es que no se discute únicamente la corrección de una instrucción administrativa, sino algo mucho más delicado: si quienes siguen siendo jurídicamente españoles pueden quedar privados, siquiera sea provisionalmente, de ejercer el derecho de sufragio. A mi juicio, esta consecuencia es muy difícil de justificar, aun admitiendo que la interpretación administrativa de la ley pudiera resultar discutible. Veámoslo.

La llamada "ley de nietos" es, en realidad, la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, que, entre otras cosas, reconoce un derecho de opción a la nacionalidad española a determinados descendientes de españoles, particularmente vinculados al exilio. Por su parte, la Instrucción de 25 de octubre de 2022 no concede por sí misma la nacionalidad a una serie de personas ni fija un período durante el cual todos los descendientes tengan automáticamente derecho a obtenerla. Por el contrario, lo que hace es establecer criterios para aplicar la ley y tramitar las declaraciones de opción de la nacionalidad ante el Registro Civil. A los efectos que aquí interesan, la Instrucción presume la condición de exiliado de los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. Para quienes lo hicieron entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978 exige acreditar la condición de exiliado. Estas fechas, por tanto, delimitan el tratamiento probatorio del exilio, no el momento en que se adquiere la nacionalidad.

Es legítimo preguntarse si una presunción tan amplia respeta el tenor de la ley, pues una simple instrucción administrativa no puede modificar una disposición legal ni sustituir los requisitos que esta establece. Pero de ahí no se sigue necesariamente que las consecuencias de una eventual extralimitación administrativa puedan trasladarse, sin más, a las personas cuya adquisición de nacionalidad fue reconocida por los órganos competentes.

"A los efectos que aquí interesan, la Instrucción presume la condición de exiliado de los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955"

Con todo, lo cierto es que el Tribunal Supremo acordó en septiembre de 2026 medidas cautelares que afectan a las inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) de personas nacionalizadas conforme a esa interpretación de la Instrucción referida, y mantuvo posteriormente esta suspensión del derecho al voto en otro auto de 12 de octubre de 2026, una vez que ya se conocía que las próximas elecciones generales tendrán lugar el 29 de noviembre. A tal efecto, interesa destacar que no estamos ante una sentencia firme que haya anulado la instrucción o invalidado individualmente las nacionalidades concedidas, sino ante una medida cautelar que tiene determinados efectos censales y electorales. La diferencia no es menor.

Aunque el razonamiento del TS favorable a la medida merece ser tomado en serio (el censo debe ser fiable y la regularidad de las elecciones constituye un interés público de indudable relevancia constitucional; además, la nacionalidad y la inscripción censal no son conceptos idénticos, pese a que el artículo 2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General exija esta última para ejercer el sufragio), lo cierto es que privar, siquiera sea cautelarmente, del derecho fundamental al voto (artículo 23.1 CE) a quien ostenta la nacionalidad española es una medida de tal gravedad que requiere una justificación más robusta que la ofrecida por el TS. No solo porque se vea afectado ese derecho fundamental, lo que de por sí ya sería suficiente, sino también porque hay otros derechos fundamentales que también están en entredicho (destacadamente, el derecho a no sufrir discriminación —art. 14 CE— y el derecho a la tutela judicial efectiva —art. 24.1 CE—).

La cuestión es, cabalmente, si una medida de alcance colectivo, basada en dudas acerca de la interpretación de una instrucción y no en la revisión individual de las nacionalidades, supera el juicio de proporcionalidad que reclama toda restricción tan grave de un derecho fundamental. Los argumentos del Tribunal Supremo no parecen muy convincentes, pues el incremento de personas inscritas en el censo puede explicar la necesidad de verificar expedientes, pero no demuestra por sí mismo que las inscripciones sean irregulares; de igual modo, tampoco parece suficiente invocar genéricamente la limpieza electoral sin explicar por qué no caben alternativas menos lesivas.

"El incremento de personas inscritas en el censo puede explicar la necesidad de verificar expedientes, pero no demuestra por sí mismo que las inscripciones sean irregulares"

A ello se suma una anomalía especialmente difícil de explicar: la suspensión se proyecta sobre españoles residentes en el extranjero inscritos en el CERA, mientras que otros españoles nacionalizados por la misma vía, residentes en España, no se encuentran en idéntica situación. La diferencia entre residir dentro o fuera del territorio nacional no debería traducirse, sin una justificación particularmente exigente, en una desigual capacidad de participar en las mismas elecciones generales.

La dimensión cautelar de la decisión adoptada por el TS agrava, además, el problema. Si se impide votar ahora y, meses después, se concluye que la interpretación administrativa era válida o que la suspensión resultó improcedente, el perjuicio será irreparable: el voto no podrá emitirse retroactivamente. A ello se ha de añadir que las dificultades materiales de revisar miles de expedientes consulares en unos pocos días hacen que la posibilidad de acreditar individualmente la condición de exiliado corra el riesgo de convertirse en una garantía puramente nominal. No es de extrañar, por tanto, que el Defensor del Pueblo haya acudido al Tribunal Constitucional solicitando protección urgente. Un recurso que ha sido inadmitido por este al entender que es prematuro, incumpliendo así el requisito de la subsidiariedad del amparo. Lo que resulta, cuando menos, discutible, ya que, entre otras cosas, el auto del Tribunal Supremo recurrido, aunque simplemente haya adoptado una medida cautelar, podría estar vulnerando irremediablemente derechos fundamentales por razón de los plazos que se manejan. Sea como fuere, el caso no está cerrado, ya que se podría interponer próximamente otro recurso de amparo ante el TC.

"Si se impide votar ahora y, meses después, se concluye que la interpretación administrativa era válida o que la suspensión resultó improcedente, el perjuicio será irreparable: el voto no podrá emitirse retroactivamente"

En definitiva, lo que aquí se sostiene es que, aunque, naturalmente, la nacionalidad adquirida de acuerdo con la interpretación efectuada por la cuestionada Instrucción no es inmune a revisión, esta debe realizarse por los cauces legalmente previstos, con garantías suficientes, de modo que, mientras eso sucede, quien ostenta la nacionalidad española y cumple los requisitos electorales no debería quedar situado en una suerte de ciudadanía incompleta. Dicho de otro modo, es posible discutir la legalidad de la Instrucción de 2022 sin aceptar, al mismo tiempo, que quienes confiaron en su aplicación deban soportar, mediante la suspensión de su derecho de voto, las consecuencias de esa controversia. Proteger la integridad del censo es imprescindible. Pero también lo es evitar que, bajo la apariencia de una medida provisional, se produzca la pérdida de la oportunidad de participar políticamente. Es cierto que el Estado de derecho exige controlar a la Administración; ahora bien, eso no debería hacerse al precio de convertir a ciudadanos, cuya nacionalidad sigue siendo válida, en españoles sin derecho al voto.