¿Ha llegado la hora de dar escaños a los españoles del exterior?

La convocatoria de elecciones generales para el domingo 29 de noviembre y la decisión del Tribunal Supremo de mantener en suspenso el derecho al voto de los nacionalizados a través de la conocida como "ley de nietos" ha devuelto al primer plano del debate público el asunto del sufragio de los españoles residentes en el extranjero, que ya venía siendo objeto de debate y confrontación en artículos, reportajes y tertulias en prensa, radio, televisión y medios digitales desde que el tribunal acordó la medida cautelar de paralizar la inscripción en el censo electoral de ese colectivo.

De forma harto previsible, como viene siendo habitual en los últimos años, las posiciones de políticos, periodistas y tertulianos sobre el asunto se dividen entre quienes hablan de ingeniería electoral, adulteración del censo y manipulación del voto y quienes ponen el acento en la reparación de una injusticia histórica, el recorte judicial de derechos democráticos y la discriminación hacia los residentes en el exterior.

Como se trata de una cuestión en la que se entrelazan dos asuntos distintos, aunque relacionados —el reconocimiento de la nacionalidad española a los descendientes de emigrantes y exiliados y el derecho al voto de quienes adquieren la nacionalidad por esta vía—, se exponen a continuación algunas consideraciones dirigidas a fundamentar el debate sobre este asunto con cierto rigor, ajeno a la inmediatez y la premura impuestas por la actualidad periodística y la voracidad mediática.

Sobre el origen del debate, de modo breve

Las medidas cautelares dictadas por la Sección Cuarta de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo constituyen la respuesta judicial a los recursos interpuestos por Iustitia Europa y Vox contra una resolución de 16 de julio de la Junta Electoral Central (JEC) sobre los efectos de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática.

Estos partidos habían solicitado a la Junta Electoral paralizar la inscripción censal de las personas nacionalizadas con base en dicha ley, pero la Junta descartó pronunciarse sobre la concesión de la nacionalidad, por considerar que excedía sus atribuciones, y denegó la solicitud de paralización de la inscripción en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA), por entender que el derecho a la participación electoral es inherente a la posesión de la ciudadanía española.

Con su decisión de 10 de septiembre, el alto tribunal atiende la petición de los recurrentes y paraliza la inscripción inmediata de los nuevos nacionalizados en el CERA con el argumento de que la inscripción masiva de nuevos electores supone "un peligro fundado, real y serio de poder afectar gravemente a la objetividad y transparencia del proceso electoral" y genera una "incertidumbre fundada sobre el resultado electoral", mencionando expresamente el aumento de más de 400.000 inscritos en dicho censo entre 2023 y julio de 2026 incluido en el recurso de Iustitia Europa.

Aunque el tribunal señala el carácter provisional de la medida, pendiente de la resolución definitiva sobre el fondo de la controversia, en la práctica implica suspender el ejercicio del derecho al voto de una parte de los nuevos nacionales españoles para los próximos procesos electorales que puedan convocarse mientras se resuelve el litigio. Obviamente, unos interpretan la decisión judicial como una victoria frente al populismo gubernamental y otros como una derrota de los derechos democráticos.

"En la práctica implica suspender el ejercicio del derecho al voto de una parte de los nuevos nacionales españoles"

Como la contienda, aunque eclosiona judicial y mediáticamente en 2026, tiene su arranque en la ley de 2022 y en los criterios para interpretarla, es preciso retroceder en el tiempo y analizar en primer lugar el contenido de ambas normas y los conceptos de nacionalidad y voto.

Sobre el complejo asunto de la nacionalidad: la Ley y la Instrucción

La Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática (LMD), publicada en el BOE número 252 de 20 de octubre de 2022, tiene como objetivo declarado "la reparación integral de las víctimas de la Guerra y la Dictadura", en el marco de "las políticas de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición que han sido objeto de las recomendaciones de los organismos internacionales de derechos humanos".

Sobre esta base, la norma define el alcance subjetivo de la consideración de víctimas y establece el conjunto de medidas que configuran las políticas públicas integrales de memoria democrática: fomento del conocimiento científico, desarrollo del mapa de fosas, protocolo de exhumaciones y régimen de autorizaciones, acceso a los fondos y archivos públicos y privados, investigación de las violaciones de derechos humanos producidas durante la guerra y la dictadura, reparación por los bienes expoliados, actuaciones relacionadas con los diferentes ámbitos educativos y de formación del profesorado, inventario de lugares de memoria democrática y su función conmemorativa y didáctica, creación de un registro de entidades memorialistas y, finalmente, un régimen sancionador en garantía del cumplimiento de lo establecido en la ley.

Esta larga enumeración del contenido de la norma solo pretende resaltar el ínfimo espacio que dentro de ella ocupa la regulación de la concesión de la nacionalidad a los descendientes de emigrantes y exiliados.

La regulación objeto de polémica es exclusivamente la disposición adicional octava, bajo el epígrafe "Adquisición de la nacionalidad española", que dice:

1. Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española, podrán optar a la nacionalidad española, a los efectos del artículo 20 del Código Civil. Igualmente, podrán adquirir la nacionalidad española las personas que se encuentren en los siguientes supuestos:

a) Los hijos e hijas nacidos en el exterior de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad por casarse con extranjeros antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978.

b) Los hijos e hijas mayores de edad de aquellos españoles a quienes les fue reconocida su nacionalidad de origen en virtud del derecho de opción de acuerdo a lo dispuesto en la presente ley o en la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre.

2. En todos los supuestos, esta declaración deberá formalizarse en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente ley. Al terminar este plazo, el Consejo de Ministros podrá acordar su prórroga por un año.

Citar literalmente el contenido de este artículo, a riesgo de aburrir al lector, es imprescindible para comprender en toda su dimensión el litigio posterior.

Una primera objeción señalada por buena parte de quienes se han pronunciado ahora sobre el asunto se refiere a la existencia misma de este breve texto legal, pues consideran improcedente la concesión de la nacionalidad (y, de resultas, del derecho de sufragio) a quienes no han vivido ni tienen arraigo personal en España, por mucho que sus antepasados salieran de esta tierra.

Sin embargo, durante la tramitación parlamentaria de la ley, la crítica del PP y Vox no se centró en la concesión de nacionalidad a los descendientes de exiliados. El primero presentó una enmienda sobre la disposición adicional octava de redacción muy similar a la finalmente aprobada y la enmienda a la totalidad contra la ley de Vox no hacía referencia a la disposición sobre nacionalidad.

Así pues, en tanto la ley esté en vigor, existen tres colectivos susceptibles de acceso a la nacionalidad mediante el ejercicio del derecho de opción reconocido en ella.

01

Exiliados y perseguidos

Descendientes de españoles exiliados o perseguidos por la dictadura que perdieron o renunciaron a la nacionalidad.

02

Hijos de madres españolas

Nacidos en el extranjero de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad al casarse con extranjeros antes de 1978.

03

Hijos mayores de edad

Hijos mayores de edad de quienes adquirieron la nacionalidad por la Ley de Memoria Histórica de 2007 o por la Ley 20/2022.

La nacionalidad obtenida por esta vía confiere al beneficiario la condición de español de origen, aunque de forma sobrevenida y sin carácter retroactivo, y le otorga los mismos derechos que a cualquier otro ciudadano, entre ellos el voto en elecciones autonómicas, generales y europeas.

"En tanto la ley esté en vigor, existen tres colectivos susceptibles de acceso a la nacionalidad mediante el ejercicio del derecho de opción reconocido en ella"

Con independencia de posibles reparos de técnica legislativa (inclusión de medidas no reparadoras del exilio), errores de cita (alude a la Constitución de 1978 y no a la Ley 14/1975) o problemas de carácter temporal (si sigue pendiente de resolver el expediente del progenitor en el tercer supuesto), lo cierto es que los dos últimos supuestos de acceso a la nacionalidad no han generado controversia más allá del ámbito académico. Que la disposición pretenda reparar una injusticia histórica no derivada del exilio, sino de las normas de derecho internacional, cual es la no transmisión de la nacionalidad de la mujer española casada con extranjero, o que "resucite" una norma no vigente, la disposición adicional séptima de la "ley de memoria histórica" de 2007, no empaña su justificada intención de, por un lado, remediar un flagrante caso de discriminación por razón de género y, por otro, eliminar la diferencia de situación entre hermanos mayores y menores de edad como consecuencia no deseada de la aplicación de la ley de 2007.

Es el primer supuesto de acceso a la nacionalidad (el de los hijos y nietos de exiliados y víctimas de la dictadura) el que está en el centro del debate político, judicial y mediático y es el germen de la situación planteada cuatro años después.

Tras la aprobación de la ley, desde el Partido Popular se criticó la vinculación de la nacionalidad con "una determinada interpretación política o ideológica de la Guerra Civil y la dictadura" y se reclamó la aprobación de una ley específica sobre nacionalidad para los descendientes de españoles, separada de la legislación de memoria. El rechazo de Vox, por su parte, iba dirigido contra las políticas de memoria democrática y su objetivo de "imponer un relato histórico determinado". Pero ello no equivalía a oponerse específicamente al derecho de los descendientes a obtener la nacionalidad.

"Desde el Partido Popular se criticó la vinculación de la nacionalidad con «una determinada interpretación política o ideológica de la Guerra Civil y la dictadura»"

Ha sido ahora, a raíz de la adopción de las medidas cautelares por el Supremo vinculadas al derecho al sufragio, cuando están surgiendo con más fuerza voces contrarias a la concesión misma de la nacionalidad a los descendientes, básicamente por considerar que quienes no pagan impuestos en nuestro país no tienen derecho a acceder a los servicios públicos en España.

Apenas unos días después de publicarse la ley, el BOE publica también la Instrucción de 25 de octubre de 2022, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, sobre el derecho de opción a la nacionalidad española establecido en la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática.

La finalidad de esta Instrucción, explicitada en su introducción, es dictar "directrices sobre el ejercicio y alcance de este derecho, así como las normas de procedimiento precisas para agilizar la tramitación de solicitudes en las Oficinas del Registro Civil", a modo de cuerpo de doctrina al que puedan acudir sus encargados para solventar las dudas "en cuanto al alcance e interpretación del ámbito de aplicación de la mencionada disposición adicional octava, sobre los supuestos incluidos o excluidos de la misma, o sobre los requisitos que deben reunir los solicitantes".

Se trata de una norma de carácter técnico, pero el hecho de que la Instrucción venga firmada por la entonces directora general del organismo, Sofía Puente, hermana de Óscar Puente, ministro de Transportes, ha traído al primer plano del debate político esta circunstancia personal, abonando la posición de los opositores a la ley y su presunta repercusión electoral.

La Instrucción, como es obligado por su rango normativo inferior, reproduce en su primera directriz los tres supuestos de acceso a la nacionalidad reconocidos en la disposición adicional octava de la Ley 20/2022. Sin embargo, en su directriz sexta, amplía el ámbito de aplicación personal de la ley al permitir acogerse a la opción contemplada en dicha disposición adicional a "las personas que, siendo hijos de padre o madre originariamente español y nacido en España, hubiesen optado a la nacionalidad española no de origen en virtud del artículo 20.1.b) del Código Civil, en su redacción dada por la Ley 36/2002, de 8 de octubre, y los hijos menores de edad, de quienes adquirieron la nacionalidad española, por aplicación de la Ley 52/2007, que optaron, a su vez, a la nacionalidad española no de origen, en virtud del ejercicio del derecho de opción, previsto en el artículo 20.1.a) del Código Civil, por estar bajo la patria potestad de un español".

El aludido artículo 20 del Código Civil concede el derecho a optar por la nacionalidad española, en su apartado 1.b), a las personas cuyo padre o madre hubiera sido originariamente español y nacido en España, y en su apartado 1.a) a las personas que estén o hayan estado sujetas a la patria potestad de un español.

Esta enrevesada redacción se aclara en la directriz séptima, en la cual, interpretando la voluntad del legislador con arreglo a la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura (conocida como "ley de la memoria histórica"), se explicita que el primer párrafo de la disposición adicional de la LMD quiere establecer dos supuestos distintos de opción:

a) el de los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles,

b) el de los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española.

UNO A

Descendientes de españoles de origen

Nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela originariamente españoles.

UNO B

Exiliados y perseguidos

Nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela originariamente españoles que perdieron o renunciaron a la nacionalidad como consecuencia del exilio.

DOS

Hijos de madres españolas

Nacidos en el extranjero de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad al casarse con extranjeros antes de 1978.

TRES

Hijos mayores de edad

Hijos mayores de edad de quienes adquirieron la nacionalidad por la Ley de Memoria Histórica de 2007 o por la Ley 20/2022.

Es decir, que tanto los nacidos fuera de España de padres o abuelos originariamente españoles, en general, como los nacidos fuera de España de padres o abuelos que por el exilio o la dictadura perdieron la nacionalidad española o renunciaron a ella podrán ejercitar la opción prevista en dicho párrafo.

Para mejor evidenciar este reconocimiento, la Instrucción recoge en sus anexos cuatro modelos de solicitud de la nacionalidad española por opción, diferenciando cuatro vías de acceso, no tres. Todo este embrollo terminológico obligó a publicar en febrero de 2023 una corrección de errores que afectaba a la redacción del anexo I.

Junto a esta ampliación del ámbito subjetivo del derecho de opción, la mencionada directriz séptima de la Instrucción incluye un criterio interpretativo respecto de las reglas de procedimiento y la documentación que debe aportarse, en virtud del cual quienes abandonaron España entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978 sí deberán acreditar la condición de exiliado, pero "se presumirá la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955".

"Quienes abandonaron España entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978 sí deberán acreditar la condición de exiliado"

En este segundo supuesto bastará acreditar la salida del territorio español mediante cualquiera de los documentos enumerados en la norma (pasaporte con sello de entrada, certificado consular, certificado del Registro Civil local o documentación del país de acogida). Aunque dirigido en principio a soslayar la dificultad de encontrar y aportar documentos de un pasado cada vez más lejano, se trata de un criterio interpretativo que amplía también el ámbito subjetivo de posibles beneficiarios del derecho.

La expansión subjetiva y la presunción del exilio suscitaron la crítica del PP tanto en el Congreso como en el Senado, por considerar que, al presumir la condición de exiliado para todos los españoles que hubieran salido de España entre 1936 y 1955, la Instrucción permitía acceder a la nacionalidad a descendientes de emigrantes por razones económicas u otras razones no relacionadas con la persecución política y una ampliación de ese alcance requería una modificación legal aprobada por las Cortes. No se criticaba tanto que se pudiese conceder la nacionalidad a un número mucho mayor de personas como que una instrucción administrativa, mediante la expansión subjetiva del derecho de opción y la presunción de la condición de exiliado, modificase el contenido establecido por una ley.

La Instrucción fue incluso recurrida ante el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid en diciembre de 2022 por la Asociación por la Reconciliación y la Verdad Histórica arguyendo que había sido dictada por un órgano sin competencia para desarrollar normativamente la ley, pero el tribunal inadmitió el recurso por una cuestión procesal de legitimación sin entrar a resolver el fondo de la cuestión.

"Se trata de un criterio interpretativo que amplía también el ámbito subjetivo de posibles beneficiarios del derecho"

Según el Gobierno, la justificación de la ampliación se encuentra detallada en la propia Instrucción, que apela a la interpretación conjunta de la LMD con la anterior Ley 52/2007, en el sentido de que la nueva ley no podía restringir los derechos ya reconocidos en 2007, debiendo quedar incluidos los descendientes de españoles originarios aunque no pudieran demostrar el exilio político en los términos restrictivos de una lectura literal. También se ponía de relieve la incoherencia de quienes criticaron primero la ley por limitarse a conceder el acceso a la nacionalidad a los exiliados o represaliados durante la guerra y la dictadura y criticaron después la Instrucción por extender el proceso a todos los descendientes de los españoles.

Las dudas sobre su aplicación, en cuanto a la competencia registral para el reconocimiento de la opción o a la distinción entre nacionalidad de origen y nacionalidad de origen sobrevenida, surgieron en el ámbito académico y no tuvieron entonces más recorrido mediático.

La ampliación subjetiva de la Instrucción no suscitó, en cambio, críticas entre la población española residente en el extranjero, porque en gran medida esa interpretación administrativa daba respuesta a una demanda generalizada de la colectividad emigrante, expresada a través de los Consejos de Residentes Españoles (CRE) y recogida de manera recurrente en los acuerdos del Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior (plasmada de forma expresa en el de 7 de noviembre de 2023).

El sistema de voto de los españoles residentes en el exterior

El artículo 23 de la Constitución española reconoce a los ciudadanos "el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal".

La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), concreta ese derecho al sufragio a favor de todos "los españoles mayores de edad", excluyendo solo a "los condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento", pero exigiendo "figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España" en el caso de elecciones municipales (incluidas las elecciones a Cabildos, a Consejos Insulares, al Consejo General del Valle de Arán y a Juntas Generales).

Esta restricción del derecho al voto para los residentes en el exterior en las elecciones municipales se introdujo en 2011, a través de la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, conocida sobre todo en el ámbito de la emigración por establecer el llamado "voto rogado". Este procedimiento para el ejercicio del voto, duramente criticado por la diáspora, fue derogado después por la Ley Orgánica 12/2022, de 30 de septiembre, pero la imposibilidad de votar en las elecciones municipales para las personas inscritas en el Censo de Españoles Residentes Ausentes (CERA) sigue vigente.

El derecho de voto se vincula a la ciudadanía en el caso de las elecciones generales, autonómicas y europeas, pero se liga a la residencia o vecindad en el caso de las elecciones municipales, locales y forales, lo que permite votar en ellas a los extranjeros residentes en España.

Una tercera objeción expuesta por los opositores al sistema actual, en parte relacionada con la primera (la concesión misma de la nacionalidad a los descendientes de exiliados), es precisamente la vinculación establecida en la legislación española entre ciudadanía y voto, algo que, arguyen, no comparten otras democracias de nuestro entorno, que no reconocen automáticamente el derecho de voto a sus nacionales no residentes en el país.

"El derecho de voto se vincula a la ciudadanía en el caso de las elecciones generales, autonómicas y europeas"

Ahora bien, la misma lógica jurídica que permite desaprobar el exceso de la Instrucción ministerial exige desmontar este vínculo entre voto y ciudadanía a través de una norma con rango de ley orgánica, igual al que tiene la que lo establece (la LOREG).

Aquí radica a su vez el argumento más potente de los críticos con la decisión del Supremo, que entienden inconstitucional la medida de privar del derecho a voto a quienes tienen la nacionalidad española, con independencia del modo en que la han adquirido. Además, señalan, negar el voto a alguien porque no vive en el país y no tiene obligaciones en él, sensu contrario, abre la puerta a otro debate: otorgar el derecho a voto en las elecciones generales y autonómicas, y no solamente en las municipales, a quien sí vive en el país y no es ciudadano español, o sea, los extranjeros residentes en España.

Por otra parte, el procedimiento electoral español tiene una peculiaridad respecto a la forma de cómputo del voto emitido desde el extranjero. Mientras que otros países tienen una circunscripción electoral propia o contabilizan el voto a nivel nacional, en el caso español el voto procedente del exterior (depositado en urna o enviado por correo) se añade a los votos de la provincia del municipio de adscripción del votante, en igualdad de condiciones a la hora del recuento con los votos de quienes allí viven.

"En el caso español el voto procedente del exterior (depositado en urna o enviado por correo) se añade a los votos de la provincia del municipio de adscripción del votante"

En el caso de los españoles residentes en el exterior procedentes de España, a quienes se podría denominar emigrantes o expatriados, en principio no hay mayor problema: las oficinas consulares los inscriben en el Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero (PERE) y, consecuentemente, a los mayores de edad, en el CERA, en el municipio de su última residencia en España. Sin embargo, en el caso de los "nuevos nacionales", es decir, de quienes nunca han residido en España, se les inscribe en el municipio en el que declaren tener "arraigo propio o de alguno de sus ascendientes" y solo si el declarante no señala ninguno el Consulado se lo asigna de oficio.

Este método de asignación de municipio, que concede al propio elector el derecho a elegir su circunscripción electoral sin necesidad de acreditar un vínculo territorial con ella y, en su defecto, al consulado competente, motivó la apertura por la Junta Electoral Central (JEC) de una revisión de los criterios aplicados por las Oficinas Consulares, por sus posibles efectos electorales, y es el eje central de la denuncia contra la inscripción en el CERA, por considerar que esa discrecionalidad "permite concentrar nuevos electores en localidades y provincias concretas sin control efectivo".

Es cierto que este sistema posibilita que el voto de quien nunca ha residido en la provincia del municipio de adscripción "compita" en igualdad de condiciones con el de los residentes en ella para determinar el resultado electoral, pero atribuir al cuerpo diplomático una ideología política progresista que induciría a los cónsules a sesgar la adscripción y concentrar el voto en favor de los partidos de izquierda donde lo necesitaran a fin de desbancar a la derecha es una operación intelectual de dudosa consistencia.

Solo a partir de esa "desvinculación" entre municipio y arraigo es posible entender que las comunidades que han experimentado un mayor incremento de inscritos sean Madrid y Baleares, sin una tradición migratoria hacia América durante la guerra y la dictadura comparable a la de Galicia, Canarias o Asturias. Pero es plausible pensar que esta asignación domiciliaria tiene más que ver con el escaso conocimiento de la topografía peninsular de muchos de los nacionalizados o con la desidia de los desbordados funcionarios consulares que con una orquestada conspiración a tres bandas para alterar el censo electoral en determinadas provincias.

Para apuntalar el argumento del "pucherazo electoral" fundado en estos criterios de asignación, se ha dado amplia difusión al caso de varios pueblos (en general de reducida población) en los que el voto CERA iguala o incluso supera al voto CER, ignorando que los votantes del exterior no pueden alterar los resultados en las elecciones municipales, pues no tienen derecho a participar en ellas, y que la circunscripción electoral es la provincia, donde las papeletas de los votantes del exterior de cualquier municipio se suman a las de todos los residentes en ella.

Además, el procedimiento de determinación del municipio no es novedoso ni atribuible al actual Gobierno. Está recogido en una orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 25 de marzo de 2011, por la que se dictan normas técnicas para la actualización mensual del censo electoral.

01 / Criterios

Municipio de inscripción

Con residencia previa en España El municipio de la última residencia.

Sin residencia previa El municipio de mayor arraigo, propio o de sus ascendientes.

02 / Solicitud

Elección del interesado

Para inscribirse en un municipio distinto al de su última residencia deberá presentar una declaración explicativa y documentos justificativos.

03 / De oficio

En su defecto, la Oficina Consular determina el municipio con los datos de que disponga.

04 / Permanencia

Municipio asignado

El municipio de inscripción permanece inalterable, salvo que cambien las circunstancias que motivaron su elección o que hubiera sido determinado de oficio.

Nuevamente es importante reproducir el contenido literal de su artículo cuatro para dar al lector argumentos para reflexionar sobre el problema:

1. El municipio de inscripción en España a efectos electorales se determinará según los criterios siguientes:

a) Para quienes hayan residido en España, el municipio de su última residencia.

b) Para los que no hayan residido en España, el municipio de mayor arraigo, propio o de alguno de los ascendientes.

2. Los electores que soliciten la inscripción en un municipio distinto al de su última residencia en España deberán presentar una declaración explicativa de su elección aportando los documentos que lo justifiquen.

3. En su defecto el municipio de inscripción en España a efectos electorales lo determinará de oficio la Oficina Consular con los datos que disponga.

4. El municipio de inscripción en España a efectos electorales así determinado permanecerá inalterable salvo que se modifiquen las circunstancias que lo motivaron o salvo que se haya determinado de oficio por las Oficinas Consulares.

Por tanto, la cuarta (o quinta) objeción al sistema vigente, la relacionada con el método de asignación del municipio de inscripción y consecuentemente de la provincia de votación, se viene arrastrando desde al menos seis procesos electorales sin que haya suscitado recelos hasta ahora.

Expuestas estas consideraciones básicas sobre la nacionalidad y el voto, es posible analizar de forma más detallada que en el primer epígrafe del artículo el alcance y efectos de la medida cautelar acordada por el Supremo.

Sobre el acuerdo del Tribunal Supremo, en extenso

Presentado y admitido el recurso, el Tribunal Supremo requirió a la Junta Electoral Central la remisión del expediente administrativo sobre el procedimiento de elaboración del CERA vinculado a la Ley 20/2022 y abrió, en diligencia separada, una pieza de medidas cautelares para estudiar la suspensión de las altas CERA.

A través de dos piezas de medidas cautelares (1013/2026 y 1015/2026) de fecha 10 de septiembre de 2026, apenas veinticuatro horas después de la vista pública celebrada ante la Sala Tercera, el Tribunal Supremo acuerda dejar en suspenso las inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) de quienes ya hayan obtenido la nacionalidad española como consecuencia del ejercicio del derecho de opción reconocido en la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, hasta que las oficinas consulares acrediten el cumplimiento de la condición de descendientes de españoles exiliados o represaliados por la dictadura.

"Se viene arrastrando desde al menos seis procesos electorales sin que haya suscitado recelos hasta ahora"

De la redacción del acuerdo se desprende que la suspensión cautelar de la inscripción se refiere exclusivamente a quienes "no acrediten documentalmente su condición de familiares de exiliados por razones políticas, ideológicas, religiosas o de orientación e identidad sexual". Es decir, lo que pone en tela de juicio el tribunal es la presunción de la condición de exiliado respecto de quienes salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955 prevista en la Directriz Séptima de la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, dictada en desarrollo de la ley, que exime a sus descendientes de aportar la documentación acreditativa del exilio para optar a la nacionalidad.

Para evitar titubeos administrativos y malentendidos sobre el verdadero sentido de la medida, el Tribunal explicita que, en el caso de las personas que hayan sido ya inscritas en el CERA, "se suspenderán los efectos electorales de la inscripción en dicho censo para los sucesivos procesos electorales que puedan convocarse, hasta el dictado de la sentencia en este procedimiento". Y en el caso de las personas que hayan obtenido la nacionalidad pero todavía no estén inscritas en el CERA, se continuará la tramitación de los expedientes y "una vez finalizado dicho expediente, se suspenderá la inscripción en el citado censo hasta el dictado de la sentencia en este procedimiento".

En cambio, la suspensión provisional no afectará a las personas a quienes los encargados de los registros consulares "expidan certificación acreditativa de su condición de nacidos fuera de España, de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que hubieran sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación de identidad sexual y que hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad".

El Supremo no revoca, por tanto, las concesiones de nacionalidad ya resueltas ni anula los expedientes tramitados. Lo que paraliza es la incorporación al censo electoral exterior y los efectos electorales de las inscripciones ya practicadas respecto de "determinadas" personas nacionalizadas en virtud del derecho de opción previsto en la disposición adicional octava de la Ley.

Dada esta sustancial diferencia de situaciones, el Tribunal ha ordenado a la Junta Electoral Central (JEC) requerir de inmediato información sobre ese extremo a los encargados de los registros consulares, a fin de separar los expedientes afectados por la medida cautelar procedentes de la aplicación directa de los supuestos de exilio previstos en la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática de los iniciados o aprobados conforme a la interpretación de la Instrucción de 25 de octubre de 2022.

"El Supremo no revoca, por tanto, las concesiones de nacionalidad ya resueltas ni anula los expedientes tramitados"

Aunque las medidas cautelares tienen carácter provisional y su adopción en principio no anticipa el sentido del fallo definitivo, es evidente que la decisión condiciona la capacidad electoral tanto de los nacionalizados ya reconocidos como de quienes tienen la solicitud pendiente de trámite, hasta tanto el tribunal resuelva el fondo del asunto.

El recorte de un derecho fundamental, cual es el derecho al sufragio, acordado además sin que ninguna de las personas afectadas —cientos de miles— haya sido escuchada en el proceso, abre la puerta a la presentación del oportuno recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional arguyendo la imposibilidad de disociar la nacionalidad del derecho al voto.

Otro factor que apunta a la inconstitucionalidad de la decisión del tribunal, y en todo caso supone vulnerar el principio de igualdad de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, es la discriminación entre españoles por razón de residencia.

En cuanto las medidas cautelares se proyectan exclusivamente sobre las inscripciones en el CERA, una persona que haya adquirido la nacionalidad española por la disposición adicional octava de la Ley 20/2022 y resida en España conserva íntegramente su derecho de sufragio, por figurar inscrita en el censo de españoles residentes en España (CER), mientras que la persona que reside en el extranjero, con idéntico título de nacionalidad, obtenido por idéntico procedimiento, bajo idénticos criterios y en idéntica fecha, ve suspendidos sus derechos electorales.

De la Ley de Memoria Democrática, como en su día de la de "memoria histórica" y en menor medida de la Ley 12/2015, de 24 de junio, que concedía la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España, deriva un incremento de ciudadanos españoles y de potenciales votantes, pero no se debe olvidar que existen otras causas que explican el crecimiento del CERA: el cumplimiento de la mayoría de edad de españoles ya residentes en el exterior, el traslado de residencia desde España al extranjero, la adquisición de nacionalidad por vías distintas de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, amén de regularizaciones o rectificaciones censales.

"La persona que reside en el extranjero, con idéntico título de nacionalidad, obtenido por idéntico procedimiento, bajo idénticos criterios y en idéntica fecha, ve suspendidos sus derechos electorales"

Como ha señalado el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior, "atribuir la totalidad del incremento registrado a una sola causa constituye una simplificación que no se corresponde con el funcionamiento real del censo". Ni los recursos ni las propias resoluciones del Supremo aportan el desglose del número de nuevos electores (los 400.000 citados) que corresponde a cada uno de los supuestos de la disposición adicional octava o que derivan de otras vías de acceso a la inscripción en el Censo Electoral.

Para concretar con cifras el análisis abstracto, procede examinar ya la evolución histórica del padrón, del censo y del voto exterior a lo largo de los años de experiencia democrática y su repercusión en los resultados electorales.

La evolución del voto exterior

Aunque hay ciertas discrepancias según las fuentes, el número de solicitudes presentadas al amparo de la disposición adicional octava de la "ley de nietos", hasta octubre de 2025 en que finalizó el plazo, es de 2,5 millones, que han dado lugar a la apertura de 1.225.000 expedientes y han supuesto hasta la fecha la concesión de 570.000 nacionalidades y la inscripción en el censo de 330.000 electores.

Pero antes hay que recordar algo fundamental: la inscripción en el Registro de Matrícula Consular (RMC), el equivalente al padrón municipal en las oficinas consulares, no es automática para quienes adquieren la nacionalidad española. No existe una "inscripción de oficio" de los nuevos nacionales residentes en el extranjero, de forma que quien obtiene la nacionalidad española debe solicitar personalmente su inscripción en el consulado correspondiente. A partir de la inscripción en el RMC, que acredita la residencia en el extranjero, se elabora el PERE, responsabilidad del Instituto Nacional de Estadística, y del padrón se pasa a la inscripción en el CERA de los mayores de edad que no tengan restringido el derecho al voto por sentencia judicial firme.

El hecho de obtener la nacionalidad, incluso por la vía de la "ley de nietos", no implica que el adquirente resida en el extranjero, pero la residencia en el extranjero sí obliga a solicitar la inscripción registral. Así lo dispone el artículo 2 del Real Decreto 3425/2000, de 15 de diciembre, al decir "los españoles que residan habitualmente en el extranjero y aquellos que trasladen allí su residencia habitual deberán inscribirse en el Registro de Matrícula de la Oficina Consular o de la Sección Consular de la Misión Diplomática que corresponda a la circunscripción donde se encuentren". En la práctica, si la nacionalidad se gestiona ante el propio consulado (algo habitual en el caso de la Ley de Memoria Democrática), este "facilita el trámite" y ofrece inscribir en el RMC en el mismo acto, pero, incluso en esos casos, no es un procedimiento automático: el interesado debe aceptar y completar la documentación.

Esto explica que solo el 58% de las nuevas nacionalidades adquiridas a raíz de la "ley de nietos" (570.000) se hayan transformado en nuevos electores CERA (330.000).

"No existe una «inscripción de oficio» de los nuevos nacionales residentes en el extranjero"

Según los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), la población española residente en el extranjero ha pasado de 1.471.691 en 2009 a 3.202.002 a 1 de enero de 2026, lo que supone un crecimiento del 117%, es decir, se ha más que duplicado en 17 años, con incrementos anuales sostenidos de entre 1,3 y 8,1%.



Por lo que respecta al censo exterior, el crecimiento es más espectacular: de 165.825 personas inscritas en 1989 se ha pasado a 2.747.688 en 2026. No obstante, para valorar en su justa medida estas cifras hay que precisar que en los años 1993 y 1999 se produjeron dos incrementos extraordinarios (de casi un 90% y de más de un 68%, respectivamente) consecuencia de dos causas distintas. El incremento de 1993 fue el resultado de un esfuerzo de incentivación (una campaña activa) sobre un modelo de inscripción que seguía siendo voluntario, mientras que el de 1999 fue la consecuencia de un cambio estructural en la ley, que sustituyó la voluntad individual por una obligación administrativa, permitiendo así un crecimiento mucho más profundo y sostenido del censo.

Pero incluso tomando como base los datos del año 2000 (967.504 inscritos), el incremento hasta 2026 ha sido de un 184%, es decir, la cifra de potenciales electores se ha multiplicado casi por tres. Y si partimos de los datos de 2009, por similitud con las cifras del PERE, el incremento llega hasta el 210%, de modo que el censo se ha multiplicado aproximadamente por tres.



En términos comparativos con el Censo Electoral de Españoles Residentes en España (CER), el censo de residentes en el exterior supone en la actualidad más de un 6% del total de electores, cuando en 2009, por mantener la misma fecha de referencia, no llegaba al 3,7%, porcentaje ya entonces superior al de décadas anteriores.

"El incremento hasta 2026 ha sido de un 184%, es decir, la cifra de potenciales electores se ha multiplicado casi por tres"

A ello se suma la singularidad derivada de las "leyes de memoria" y sus disposiciones adicionales sobre nacionalidad de 2007 y 2022: la composición del colectivo de electores del exterior se ha transformado profundamente en los últimos veinte años y hoy está integrado tanto por emigrantes "tradicionales" y expatriados al servicio de empresas transnacionales como por descendientes de españoles que han adquirido la nacionalidad gracias a dichas normas, junto a un notable colectivo de personas originariamente extranjeras que adquirieron la nacionalidad por vivir en España y luego han regresado a sus países.

Sin duda este último factor "numérico" es el que ha suscitado la alarma en los recurrentes y en el Tribunal Supremo: el previsible aumento en los próximos años de las cifras de electores del exterior como consecuencia de las nuevas nacionalidades e inscripciones en el CERA de resultas del ejercicio del derecho de opción por la nacionalidad previsto en la Ley de Memoria Democrática.

A pesar de estas cifras y debido a la escasa participación de los votantes del CERA en los diferentes procesos electorales, el impacto del voto exterior en el reparto de escaños en las Cortes Generales ha sido históricamente escaso.

En los años anteriores a la "ley del voto rogado" de 2011, los porcentajes de participación de los residentes en el exterior en las elecciones generales oscilaron entre el 20% de 1986 y el 32% de 2008, con "picos" del 36% en 1989 y 1993, porcentajes todos ellos que contrastan con los de participación de los residentes en el país, que oscilan entre el 67% y el 75% del CER. Aunque en 2022 intentaron corregirse las dificultades impuestas por el sistema de "voto rogado", mediante el envío automático de las papeletas y la ampliación de los plazos de votación, desde 2011 el porcentaje de participación desde el exterior no ha subido nunca del 10%, alcanzando apenas un 8,95% en 2023, cuando ya se había derogado el procedimiento.



En las últimas elecciones generales, en julio de 2023, el porcentaje de electores CERA (sobre el total de electores) fue del 6,2%, mientras que el porcentaje de votantes se quedó en un paupérrimo 0,8%. Con un estrambote elocuente: a pesar de que casi dos tercios de los electores viven en América y solo un tercio en Europa, los votos europeos fueron del 62% frente al 28% procedente de Latinoamérica y al 10% de Estados Unidos y el resto del mundo. Para explicar estas cifras, a la presumible desafección de los votantes, hay que añadir el deficiente funcionamiento de los sistemas de correos en muchos de los países con mayor población emigrante.

Con los actuales índices de participación y el sistema de distribución de los votos entre 52 circunscripciones provinciales, la incidencia del voto CERA en el reparto final de escaños está lejos de ser decisiva.

Respecto a la composición del Congreso de los Diputados, desde 1986 el voto CERA solo ha cambiado la distribución de escaños en tres ocasiones, la última precisamente en las elecciones de julio de 2023, al arrebatar in extremis el Partido Popular un escaño al PSOE en Madrid.

Mayor impacto, en cambio, tuvo el voto de los residentes del exterior en las elecciones municipales anteriores a 2011. Aunque también limitado por la baja participación, el electorado CERA podía ser decisivo en municipios pequeños o con una alta proporción de emigrantes y, de hecho, fue una fuente constante de conflictividad electoral y judicial.

"Desde 1986 el voto CERA solo ha cambiado la distribución de escaños en tres ocasiones"

Algo similar puede decirse de las elecciones autonómicas de dos de las comunidades con mayor colectividad emigrante: tanto en Galicia como en Canarias el peso del voto exterior ha sido considerable (de hecho, fue determinante para la formación del gobierno canario en 2023). Es más, un examen retrospectivo de los resultados electorales muestra que, a pesar de la ventaja comparativa del PSOE o la izquierda en general en el recuento del voto exterior, en ningún caso ha cambiado el signo final del gobierno a nivel autonómico y el partido más favorecido en los escasos casos de baile de escaños ha sido el Partido Popular, además de ser el más votado desde el exterior en varias comunidades autónomas en las últimas elecciones generales.

Un elemento subyacente en el planteamiento de los partidos críticos con la inscripción en el censo de los nuevos nacionales, germen de sus acusaciones de manipulación electoral hacia el Gobierno, es la presunción de que la mayoría de los nuevos votantes se inclinará por las opciones de izquierda. Solo desde esta convicción puede explicarse el empeño de quienes recurrieron ante el Supremo (o después han aplaudido su decisión) en evitar la participación electoral de los nuevos potenciales electores.

Es cierto que el sentido del voto de los electores del exterior en las dos últimas décadas del siglo XX se decantó mayoritariamente por el PSOE, pero en los años 2000 y 2004 el Partido Popular obtuvo más votos que los socialistas y de nuevo estuvo por encima del PSOE en 2015, 2016 y en las más recientes de 2023, aunque el conjunto de opciones de izquierda pudo superar a las de derecha por la irrupción de Podemos en 2014.

Con todas las prevenciones sobre su exactitud, debido a las dificultades que plantea en algunos casos definir como de "derechas o izquierdas" determinadas opciones políticas, el siguiente cuadro trata de dar una visión aproximada del reparto de votos entre ambos bloques de una forma bastante simplificada, con la mera intención de aclarar los términos del debate.



Desde 2011, debido quizá a la debacle participativa originada por el "voto rogado", no hay diferencia significativa entre la suma de los votos a los partidos comúnmente calificados de "izquierdas" y la suma de votos destinados a los partidos de "derecha" y, en todo caso, se aprecia cómo el sentido del voto exterior no es ajeno a la tendencia general de voto en el conjunto del país.

Los datos más recientes parecen apuntar un cierto "equilibrio de fuerzas" entre ambas tendencias, por lo que el incremento del censo exterior solo podría incidir de forma relevante en el resultado electoral, en caso de resultados muy igualados, si va unido a un aumento de la participación de los votantes CERA y se alcanzasen porcentajes similares o superiores a los de los procesos electorales previos a 2011 (por encima del 30%).

La realidad fáctica del voto no justifica el temor (el conocido en la jerga jurídica como periculum in mora) de los partidos de derecha o extrema derecha a resultar perjudicados en los procesos electorales por el voto de un censo, según su criterio, irregularmente formado.

Con el fin de intentar reconducir las posibles imperfecciones y anomalías del sistema de voto exterior, vayamos con una modesta propuesta de solución.

Hacia una circunscripción electoral exterior

En las últimas décadas, numerosos Estados han reconocido la importancia política de sus ciudadanos en el exterior y han desarrollado diversas estructuras institucionales para canalizar la participación de ese colectivo en los procesos democráticos con objeto de integrar en la vida política sus inquietudes y demandas, garantizar su representación y fortalecer los vínculos del país con la diáspora.

Entre estas estrategias destacan la representación parlamentaria específica para emigrantes y la implementación y mejora de sistemas de voto a distancia.

En el caso español, la posible presencia de parlamentarios electos por los ciudadanos residentes en el exterior en el Congreso de los Diputados y en el Senado sería consecuencia directa del derecho de "participación en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal", que consagra el artículo 23 de la Constitución española y que replica con mayor contundencia el artículo 4.1 de la Ley 40/2006, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, al decir "los españoles que residen en el exterior tienen derecho a ser electores y elegibles, en todos y cada uno de los comicios, en las mismas condiciones que la ciudadanía residente en el Estado español, en los términos previstos en la normativa de aplicación".

En la actualidad, en aplicación del artículo 162 de la LOREG, que fija como criterio de distribución de los diputados que corresponden a cada provincia la cifra de la población de derecho de cada una de ellas, la población inmigrante (no española) empadronada en territorio nacional es tenida en cuenta para el reparto de los 248 diputados electos de forma proporcional; sin embargo, la población española en el exterior no es tomada en consideración para dicho reparto. De esta forma, para la determinación de los diputados correspondientes a cada provincia, con el actual modelo se computa a personas sin derecho de sufragio activo y se deja sin contar a personas que votan o pueden hacerlo.

La creación de circunscripciones en el exterior para la elección de diputados y senadores a las Cortes Generales y de miembros de los parlamentos autonómicos como representantes directos de la ciudadanía española en el exterior viene avalada por los modelos parlamentarios de países vecinos, a los que históricamente se ha tratado de imitar o de mirar de igual a igual.

"Con el actual modelo se computa a personas sin derecho de sufragio activo y se deja sin contar a personas que votan o pueden hacerlo"

Francia cuenta con 11 circunscripciones legislativas para sus ciudadanos en el exterior, quienes eligen a sus propios diputados en la Asamblea Nacional, si bien limita la votación a elecciones no locales. Italia reserva ocho diputados y cuatro senadores a los italianos residentes en el extranjero, actualmente distribuidos en cuatro demarcaciones de una circunscripción exterior. La reforma electoral aprobada en octubre de 2026 reducirá esas demarcaciones a dos para la Cámara de Diputados y a una para el Senado a partir del día 24. Países del ámbito iberoamericano, como Colombia y Ecuador, también asignan escaños específicos en sus parlamentos para la diáspora. En el Sabor, los croatas del exterior eligen a tres representantes (sobre 151), mediante un sistema proporcional. E incluso en Argelia la reforma constitucional de 2020 reserva 8 escaños para la diáspora en la Asamblea Popular Nacional.

Estos escaños permiten que los emigrantes tengan una voz directa en la toma de decisiones nacionales, y que preocupaciones ajenas a quienes residen en el territorio nacional, como la protección consular, la doble nacionalidad, el acceso a servicios en los desplazamientos a España, los criterios de movilidad internacional o los obstáculos para el retorno, sean debatidas a nivel legislativo, aunque su efectividad depende de la capacidad de estos representantes para conectar con sus electores y defender sus intereses, ya que muchas veces la distancia y la desconexión con la política nacional dificultan el compromiso ciudadano.

De otro lado, con este modelo de representación electoral se solventaría la crítica que reprocha a los emigrantes y expatriados no tener que soportar las consecuencias de lo votado, en materia tributaria, sanitaria, educativa, de transportes o de vivienda, que sí afectan a los residentes en territorio nacional.

En definitiva, la forma más diáfana de garantizar que los ciudadanos del exterior tengan voz en las decisiones nacionales es fortalecer los mecanismos de representación en los órganos legislativos mediante la creación de una circunscripción exterior o varias circunscripciones internacionales y la atribución de escaños exclusivos para esta colectividad en el Congreso y en el Senado, con una distribución proporcional al número de electores registrados en cada demarcación consular o país o región del mundo.

"Con este modelo de representación electoral se solventaría la crítica que reprocha a los emigrantes y expatriados no tener que soportar las consecuencias de lo votado"

Ahora bien, la creación de esa circunscripción electoral exterior no se resuelve modificando la legislación electoral, sino que obliga a modificar la Constitución, mediante un amplio consenso político y parlamentario, lo cual parece harto improbable de conseguir en lo que respecta al Congreso de los Diputados, que en su propia esencia se configura además como una "cámara ideológica" que representa al conjunto de la población española. Caso diferente es el del Senado, configurado ab initio como "cámara de representación territorial", donde sí encontraría sentido dar cabida a los representantes elegidos por el colectivo de los españoles residentes en el extranjero, precisamente en la medida en que no residen en ninguna de las comunidades autónomas a las que se da presencia en dicha cámara a través del vigente sistema de elección y designación de senadores.

Una posible opción sería dar entrada a esta representación del exterior a través de la regulación de la forma de designación de los senadores que corresponden a cada comunidad autónoma, según lo previsto en el artículo 69.5 de la Constitución, si bien se constata que la exigencia de asegurar "la adecuada representación proporcional" recogida en ese apartado, unida al reducido número de senadores que elige cada comunidad autónoma, hace inviable en la práctica esta vía de excepción, dependiente además en último término de la voluntad política de cada comunidad.

A partir de estas consideraciones legales y sobre los datos de población exterior de 2023 y los resultados de las elecciones generales de julio de ese año, se puede concretar algo más la propuesta de una circunscripción exterior para el parlamento español (al margen de la remota posibilidad de que se admita para el Congreso).

Si tomamos como punto de partida la cifra ya citada de 3.202.002 españoles residentes en el extranjero y la de 2.747.688 votantes inscritos en el CERA a 1 de agosto de 2026, correspondería atribuir a esa teórica "provincia o comunidad exterior" un peso de representación parlamentaria ligeramente superior a la de Galicia, comunidad que cuenta con una población de 2.714.741 personas, es decir, le corresponderían al exterior en torno a los 23 escaños, que son los atribuidos a las provincias gallegas en 2023: 8 para A Coruña, 7 para Pontevedra y 4 para Ourense y para Lugo.

Precisamente Galicia es la comunidad autónoma que en un dictamen de 1997 se ponía como ejemplo viable (por el porcentaje de participación electoral de sus inscritos en el CERA) de una posible representación diferenciada para los residentes del exterior en el Senado. Con la advertencia de que en esa fecha el censo electoral exterior estaba en 526.065 votantes, cifra muy alejada de la de los 2.328.260 electores de julio de 2023 o de los 2.747.688 de 2026, con dos procesos de nacionalización de hijos y nietos de emigrantes y exiliados por medio y una masiva expatriación de personas en edad laboral como consecuencia primero de la internacionalización empresarial y después de la crisis financiera y económica iniciada en 2007.

Asumiendo no obstante ese ya lejano criterio y llevándolo a las cifras actuales, en el caso del Senado, Galicia elige dieciséis senadores y designa otros tres, lo que hace un total de diecinueve escaños en la Cámara Alta para esta comunidad autónoma, por lo que, continuando con el símil aplicado a la cámara baja, a los residentes del exterior, en función de su número, habrían de corresponderles en torno a veinte senadores.

Habida cuenta de la desproporción de la participación electoral entre los residentes en territorio nacional (en torno al 70%) y los residentes del exterior (que ha oscilado entre el 36% y el escueto 5% en los años del "voto rogado", y se quedó en el 10% en las últimas elecciones generales), parece desproporcionado llevar ese paralelismo hasta las últimas consecuencias, pero no parece descabellado asignar a la "comunidad exterior" una representación de entre ocho y diez congresistas y entre tres y cinco senadores, en línea con lo previsto en legislaciones de nuestro entorno, como la francesa o la italiana.

En el mismo sentido, acudiendo a la legislación comparada, se constata que en los países de nuestro entorno, Portugal, Francia o Italia, el "peso relativo" de los escaños atribuidos a los electores del exterior es muy inferior al porcentaje que ese colectivo supone respecto de la población total del país: cuatro de 230 diputados en Portugal, ocho de 400 diputados en Italia y once de 577 escaños en Francia.

"No parece descabellado asignar a la «comunidad exterior» una representación de entre ocho y diez congresistas y entre tres y cinco senadores"

Pese a las dificultades apuntadas y a las necesarias reformas constitucionales, la representación parlamentaria directa de la ciudadanía española del exterior es una pieza clave para integrar a este colectivo en la vida política del país. Su desarrollo, sea con un modelo de circunscripciones geográficas, sea con un modelo proporcional a la población, sea para las Cortes Generales, sea para el Senado, permitirá reflejar la diversidad cultural y social y la dispersión geográfica del electorado, garantizar que sus intereses y necesidades sean conocidos y, en su caso, atendidos y, en definitiva, fortalecer la legitimidad democrática y la cohesión nacional.