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COMISIÓN EUROPEA

Una estrategia gradual para una industria europea de defensa

Alberto Bueno

8 mins - 22 de Marzo de 2024, 07:00

La Unión Europea continúa avanzando en su particular metamorfosis político-institucional para fomentar una política y una industria europea. La publicación de la nueva Estrategia Industrial de Defensa Europea (EDIS, por sus siglas en inglés) suma un importante hito a los progresos de la última década. Una necesidad acelerada, la de fortalecer la Base Industrial y Tecnológica de Defensa Europea (EDTIB) —luego, matícese, apoyar las industrias nacionales de defensa—, tras la invasión rusa de Ucrania. La EDIS llega en un momento de gran incertidumbre en la guerra, donde las dudas acerca del compromiso aliado con Kyiv se deben, entre otras razones, a las serias carencias del complejo militar industrial europeo. Si bien, y pese al impacto directo en la arquitectura institucional de la UE del planteamiento de la EDIS, este documento de primer nivel político está marcado por una ambición cautelosa, de avance incremental. 

La EDIS encaja dentro del cambio de paradigma que se intenta articular en la UE respecto a la política (común) de defensa: una contribución genuina a estas políticas públicas que constituya más que el mero agregado de voluntades nacionales. Un giro que busca situar a la UE como actor global dotándose de mecanismo que le permitan responder a déficits estructurales, como la seguridad en la cadena de suministros o la heterogeneidad de programas y acciones, algo que está identificado tanto por la comunidad de expertos como por la propia estrategia. Así, el concepto de preparación (readiness) emerge como clave en la EDIS.

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La estrategia se marca como fin general el de reforzar la(s) industria(s) europea(s) —los paréntesis son nuestros—, concretados en tres objetivos para el horizonte de 2030: i) el valor del comercio de defensa dentro de la UE debe representar al menos el 35 % del valor del mercado de defensa de la UE; ii) al menos el 50 % del presupuesto de adquisición de defensa de los Estados miembros debe proceder de la EDTIB (60% en 2035) —sirva como dato: en la actualidad, en torno al 80% de las adquisiciones provienen de fuera de la UE—; y iii) los Estados miembros deben adquirir de manera conjunta al menos el 40 % de los equipos de defensa. Un “compre en Europa” y “made in Europe”, pero algo más: también quiere homogeneizar procedimientos, armonizar líneas de actuación y eliminar duplicidades. Ciertamente recoge la idea de Von der Leyen de “gastar más, mejor y europeo”. 

Analistas como Christian Villanueva han criticado el carácter cuantitativo de esos objetivos, que eluden fijar la adecuación de plataformas, sistemas o armas; esto es, la EDIS no plantea nada sobre la calidad de los mismos siempre y cuando sean producidos en Europa. Compartiendo la pertinencia y atino de la observación, hay que subrayar que las metas cuantitativas son vendibles más fácilmente, tanto hacia dentro —los propios gobiernos—, como hacia afuera —las sociedades—, porque son tangibles, medibles; —y, en este sentido, valga el manido 2% del PIB en gasto en defensa… en su virtud lleva la penitencia—. 

Pero destacaría otro aspecto de estos objetivos: recogen perfectamente el espíritu de la EDIS, como un camino gradual, con mecanismos ya explorados —y que están ofreciendo resultados satisfactorios, al menos en cuanto a desbloqueo institucional— y un margen de tiempo razonable en el medio plazo. Además, no entrar a calibrar la oportunidad de los sistemas, plataformas o armas facilita atenerse el obligado margen de decisión soberana a cada país. Este gradualismo permite tentar la voluntad cierta de los Estados europeos. 

La senda incremental se aprecia igualmente en esos mecanismos: continúa el curso de instrumentos financieros de promoción de operaciones colectivas, como el Refuerzo de la Industria Europea de Defensa mediante la Adquisición Común (EDIRPA) o la Ley de Apoyo a la Producción de Municiones (ASAP), y marcos de cooperación industrial, como la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD) y la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO). Con esta lógica, la EDIS acompaña al nuevo Programa Europeo de la Industria de Defensa (EDIP), mediante el cual la Comisión se compromete a sumar hasta 1.500 millones de euros adicionales. Ciertamente una cifra modesta, ciertamente un incremento escalonado, que dejaría entre el 1% y el 2% el porcentaje de gasto de la UE de todo el gasto en esta materia en su territorio, pero que marca de nuevo sobre quién recae la responsabilidad final: los socios europeos. 

En efecto, esta es una consideración esencial: la defensa es un área de políticas intergubernamental. El gran impulso de la EDIS deberá venir necesariamente por parte de los Estados miembros, que decidirán sobre el grado de cumplimiento de las metas. A partir de ahí, se mantienen los interrogantes ya presentes sobre preferencias industriales, sectores clave para la UE, empresas en sectores nicho o los llamados “campeones nacionales”; no en vano, la EDIS apunta expresamente a las pymes y compañías en sectores de tecnologías disruptivas como uno los principales receptores de este esfuerzo. 

Asimismo, lo que quiere inducirse es la cooperación a través de esas adquisiciones colectivas, aunque ello no impida que luego cada Estado retenga el control de las capacidades. Por ende, un elemento fundamental en su progreso será la colaboración franco-alemana —que no pasa por su mejor momento… si alguna vez lo estuvo—, o los aportes de Italia o España. Pero también a la pujanza de Polonia u otros países del este, muy pendientes de lo que ofrecen mercados como el estadounidense o el surcoreano. Todo ello, a la par que Estados como Estonia, la mencionada Polonia o Francia piden más compromiso y nuevas fórmulas, como la de emisión de “eurobonos” para la defensa. Otra vía sugerida es que el Banco Europeo de Inversiones también conceda préstamos para la industria militar y no solo para bienes de doble uso, como sucede hasta la fecha. 

De nuevo, estas discusiones obedecen a una lectura gradualista, que pretende cambiar la inercia comunitaria lentamente a la par que mantener los equilibrios entre 27 voluntades. Lo que estamos contemplando es la pura politización de un ámbito de políticas que parecía totalmente sustraído a ello. Ese es el giro copernicano del asunto. 

Un último elemento de análisis de la EDIS tiene que ver con las relaciones exteriores, y en concreto con EEUU y con Ucrania. Sobre el primero, apenas hay algunos comentarios indirectos vía relaciones transatlánticas; parece sensato, habida cuenta de que se trata de una estrategia europea que explora su propio camino. Ahora bien, no debe obviarse que la OTAN, donde participan de manera nuclear los EEUU, es esencial en el planeamiento de defensa de los Estados europeos. Asimismo, los EEUU lanzaron el pasado mes de enero su propia estrategia industrial de defensa, centrada en cuatro áreas: I) cadenas de suministros; II) mano de obra; III) política de compras; y IV) economía estadounidense. Aunque no se plantee, fundamentalmente la primera de ellas enseña espacios de colaboración. 

En cuanto a Ucrania, una economía de y en guerra que busca crear una potente industria militar, la EDIS ofrece proyectos concretos, como un fórum de industria de defensa UE-Ucrania para este mismo año 2024, una oficina de innovación en Kyiv y la participación de Ucrania en programas de la industria de defensa de la UE. Seguramente estas fórmulas de colaboración serán la vía para “integrar” al país en el club sin, de hecho, hacerlo. 

Por último: en la EDIS no se habla de autonomía estratégica. Es otro acierto. Nada mejor que alejarse de grandilocuentes conceptos político-estratégicos ambiguos, como poco, para poner en marcha la estrategia. En definitiva, la EDIS constituye un hito por sí mismo, aunque su articulación sea gradual, de largo plazo y sin pretender romper con equilibrios y dinámicas institucionales asentadas: porque el sentido de urgencia de su implementación vendrá dado por la voluntad e intereses de los veintisiete y sus respectivos mercados nacionales. 
 

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