La (in)capacidad de los gobiernos

"Cuando leyeron nuestra propuesta de posibles reformas para el país, nuestra contraparte en el gobierno sacó un documento de hace dos décadas. Las recomendaciones que les hicimos hace veinte años eran prácticamente las mismas que las de ahora. El problema no es tanto qué políticas hacer, sino cómo llevarlas a cabo."  Esta era la anécdota que contaba un alto cargo de un organismo internacional en una charla hace unos meses. Coincidía en su análisis con los funcionarios y expertos en muchos países en desarrollo, cansados de recibir análisis exhaustivos de qué es lo que tienen que hacer (probablemente ya lo saben), y ansiosos por entender mejor el cómo tienen que hacerlo.

En el ámbito del desarrollo internacional se utilizan habitualmente dos "comodines" cuando una política o recomendación no tiene los resultados esperados: "es que falta voluntad política" o "no hay capacidad en el gobierno". Gracias a esos dos escudos sobre los que se han parapetado muchos, se siguen repitiendo documentos estratégicos idénticos - y no sólo en países en desarrollo. En un intento por desentrañar aún más la caja negra de las políticas públicas, hoy hablamos de un tema crucial para todos aquellos interesados en la implementación de las políticas públicas: la capacidad de las instituciones.

Las actividades de fortalecimiento de capacidades (capacity building) tampoco son nuevas, pero sus éxitos han sido relativos. Peor aún, muchos países quedan atrapados en lo que Pritchett, Andrews y Woolcock llaman la "trampa de capacidades": la situación de muchos países, cuyos gobiernos tienen una capacidad limitada y que no mejora pese a innumerables esfuerzos de reforma. Estos autores encuentran dos razones principales para explicar por qué, pese a décadas de proyectos de desarrollo, la capacidad de los países no mejora.

La primera es el mimetismo o imitación isomórfica. Inicialmente introducido en la estrategia organizacional por DiMaggio y Powell, hace referencia a la aceptación de "buenas prácticas" o de modelos adoptados del exterior. Aunque se busca intentar aprender de los éxitos, muchas veces lo que funciona en otros países no tiene el impacto previsto. Lo grave, sin embargo, es que se adoptan formas cosméticas que en muchos casos lo único que consiguen es camuflar la ineficacia de la organización o la administración pública. Se produce un desajuste que además hace persistir las carencias. Por ejemplo, en muchos países se presume de ventanilla única, aunque la realidad - como ya bien visualizaron Goscinny y Uderzo - puede ser bien diferente.

En segundo lugar, esta trampa de capacidades se produce cuando se les pide a las organizaciones o instituciones que realicen tareas demasiado complejas de manera prematura, lo que produce carencias en la implementación de políticas. En Etiopía, por ejemplo, el gobierno aprobó planes quinquenales de desarrollo muy ambiciosos con el objetivo de transformar al país en renta media en 2025. En ocasiones, los representantes oficiales a nivel distrital sentían la tentación de modificar algunos indicadores para aparentar un simulado progreso que en realidad necesitaba mayor tiempo y capacidades para que las políticas públicas tuvieran el efecto esperado. Esto en realidad podía perjudicar posibles mejoras en el largo plazo, ya que dicha falsa apariencia dificultaba mejorar su rendimiento real y la adecuada identificación de necesidades.

Estas ideas de Pritchett, Andrews y Woolcock nos ayudan a entender estrategias que pueden perpetuar la trampa de las capacidades, pero seguimos teniendo dificultades para saber cómo reforzar las capacidades. Algo, como hemos dicho, en el centro de los debates sobre políticas públicas.

Lo primero que hace falta para avanzar en este debate es aterrizar mejor el concepto de "capacidad". Generalmente, se ha entendido que una administración pública capaz es aquella que cumple su función desarrollando con efectividad y eficiencia las competencias asignadas, que selecciona y promueve con base en méritos, que es independiente del poder político, que defiende el interés general y que realiza su actividad de acuerdo a las leyes y al conocimiento técnico. Sin embargo, el que existan leyes o políticas públicas que se refieran a estas condiciones (selección por oposición, normas sobre contratación pública, etc.) no significa que una burocracia vaya ser más capaz. Un problema que conocen bien los que han intentado medir la capacidad y la calidad de las burocracias en el mundo.

Uno de los esfuerzos más interesantes para medir la calidad del gobierno es el desarrollado por el Quality of Government Institute de la Universidad de Goteburgo, que creó una base de datos con 2.500 variables de más de 100 fuentes. Pese a este titánico esfuerzo, las variables y la información disponible no llegan a aterrizar lo suficiente como para entender si una determinada administración u organización pública es capaz o no de implementar políticas públicas. El principal problema es que, tanto desde el punto de vista conceptual como de recogida de datos, las variables utilizadas lo son a nivel de país. En un intento por profundizar en ese nivel intermedio, el reciente trabajo de Howlett, Ramesh y Xun indaga en el concepto de capacidad para formular políticas públicas, que comprende tres tipos de capacidades: analítica, gerencial y política. Todas ellas operan a nivel individual y organizativo, pero también sistémico.

Este trabajo apunta a un concepto de las capacidades que nos puede ayudar a entender mejor las organizaciones, y a identificar dónde y cómo fortalecer sus capacidades. Un enfoque menos centrado en modelos y buenas prácticas, y más en los comportamientos de los profesionales derivados de los mecanismos institucionales - formales e informales- de las organizaciones de las que son miembros. Este enfoque pone el énfasis en la experimentación, la colaboración, el análisis de contexto y la medición iterativa de los avances en el proceso de implementación, así como en las capacidades que se van fortaleciendo en esos procesos.

En nuestro trabajo tanto con Jorrit de Jong y Quinton Mayne como con Matt Andrews en la Harvard Kennedy School, tratamos de identificar las capacidades claves para que las organizaciones públicas sean efectivas. Entre estas, la colaboración entre organizaciones públicas, así como con entidades no gubernamentales cobra especial relevancia.

Todo esto puede parecer algo abstracto, pero creemos que es un cambio de paradigma fundamental a la hora de repensar los pilares básicos de la administración pública. Repensar nuestras organizaciones públicas implica por tanto adaptar las habilidades de las personas y los diseños institucionales a un entorno cambiante y desafiante. La alternativa será seguir archivando sesudos informes de expertos para que acumulen polvo, hasta que les reemplace el siguiente.