Ambición europea, especialización regional: la industria se juega en los territorios

Europa ha vuelto a hablar de industria. Después de años en los que buena parte de la discusión económica estuvo dominada por la transición verde, la digitalización o la regulación de los mercados, la creciente competencia internacional ha devuelto la capacidad productiva al centro de la estrategia europea. Los diagnósticos de los últimos años han dejado pocas dudas sobre la pérdida relativa de competitividad del continente y sobre la necesidad de recuperar inversión, productividad y autonomía estratégica. Como señaló Miquel Sàmper, conseller d’Empresa i Treball de la Generalitat de Catalunya, el siguiente paso consiste en dejar de acumular diagnósticos y empezar a ejecutar: convertir esa nueva ambición industrial en decisiones e inversiones al ritmo que exige la competencia con Estados Unidos y China.

La sesión Industrial Accelerator Act: las regiones en la Unión Europea, organizada en Bruselas por Agenda Pública con el apoyo de la Generalitat de Catalunya, abordó la dimensión territorial de este nuevo impulso industrial. Responsables institucionales, representantes regionales, empresas, expertos y sociedad civil debatieron sobre cómo hacer efectiva la reindustrialización europea y, en particular, sobre el papel que deben desempeñar las regiones tanto en el desarrollo de la legislación como en su aplicación sobre el terreno. Más allá del propio Industrial Accelerator Act, la conversación planteó así una cuestión de mayor alcance: cómo incorporar el conocimiento, la especialización productiva y la capacidad de ejecución de las regiones al diseño de la política industrial europea.

De diagnosticar la pérdida de competitividad a ejecutar

Europa parece haber asumido que la política industrial ya no puede reducirse a establecer objetivos a largo plazo. La comparación con Estados Unidos o China introduce una variable cada vez más determinante: la velocidad.

La regulación europea continúa siendo una de las principales herramientas de la Unión. Pero una política industrial condicionada por procedimientos excesivamente prolongados, fragmentación administrativa o incertidumbre regulatoria corre el riesgo de perder inversiones antes incluso de que sus incentivos puedan desplegarse. De ahí que una parte importante del debate sobre el Industrial Accelerator Act (IAA) no tenga que ver únicamente con qué hacer, sino con cómo hacerlo más rápido.

"Responsables institucionales, representantes regionales, empresas, expertos y sociedad civil debatieron sobre cómo hacer efectiva la reindustrialización europea"

Sàmper situó esta necesidad de ejecución en el contexto abierto por los informes Letta y Draghi: Europa ha recuperado conciencia sobre su posición industrial, pero necesita convertir esa toma de conciencia en decisiones capaces de competir en tiempo real con otras economías.

Esa aceleración no implica necesariamente menos regulación. El desafío consiste más bien en encontrar mecanismos que permitan mantener las garantías europeas sin convertirlas en un obstáculo para la inversión. En el encuentro apareció, por ejemplo, la posibilidad de avanzar hacia fórmulas como el silencio administrativo positivo o hacia procedimientos más ágiles para proyectos industriales estratégicos.

La cuestión de fondo es particularmente relevante para las regiones y administraciones locales. Son ellas las que, en muchas ocasiones, deben traducir las grandes decisiones europeas en autorizaciones, suelo industrial, infraestructuras, permisos, formación o acompañamiento empresarial. Una legislación ambiciosa puede perder buena parte de su eficacia si no existe capacidad administrativa para ejecutarla allí donde finalmente debe implantarse una fábrica o desarrollarse un nuevo ecosistema productivo.
 

La industria como política territorial

La recuperación industrial, sin embargo, no plantea únicamente una cuestión de competitividad exterior; abre también una discusión interna sobre cómo se distribuye el crecimiento. Una de las ideas más relevantes del diálogo fue precisamente entender la industria como instrumento de vertebración territorial. Frente a actividades económicas que tienden a concentrarse en grandes áreas metropolitanas, los proyectos industriales pueden movilizar inversión, empleo, infraestructuras y conocimiento en territorios alejados de los principales centros urbanos.

"Una de las ideas más relevantes del diálogo fue precisamente entender la industria como instrumento de vertebración territorial"

Jaume Baró, secretari d’Empresa i Innovació, vinculó esta lógica al objetivo catalán de elevar el peso de la industria hasta el 20% del PIB y al despliegue del Pacto Nacional para la Industria. El programa, articulado mediante actuaciones transversales y medidas dirigidas a sectores concretos como los semiconductores, ofrece también una referencia sobre cómo aterrizar una estrategia industrial desde una administración regional.

Su relevancia va más allá del crecimiento económico. La política industrial puede contribuir a equilibrar territorialmente un país: generar oportunidades fuera de las grandes ciudades, reforzar ciudades intermedias, mejorar las perspectivas laborales de determinadas zonas y reducir parte de las presiones derivadas de la concentración económica y demográfica.

En ese sentido, la reindustrialización no puede considerarse exclusivamente una política empresarial. Tiene implicaciones sobre empleo, vivienda, infraestructuras, formación, innovación o cohesión territorial. Puede convertirse, por tanto, en una de las herramientas con mayor capacidad para repartir crecimiento entre diferentes partes de España.

El planteamiento conecta con un debate más amplio que Agenda Pública ya había abordado al analizar los distintos polos económicos españoles: la competitividad futura depende cada vez menos de que todos los territorios repliquen un mismo modelo y más de que aprovechen sus diferentes especializaciones productivas y las conecten entre sí.
 

Ambición europea, especialización regional

De ahí surge probablemente la fórmula que mejor sintetiza la discusión: "ambición europea, especialización regional". Europa puede establecer las prioridades estratégicas, fijar grandes objetivos industriales y movilizar instrumentos regulatorios y financieros, pero son las regiones las que conocen con mayor precisión sus cadenas de valor, sus empresas, sus capacidades tecnológicas, sus infraestructuras y sus déficits. La industrialización de Asturias no parte de las mismas condiciones que la de Catalunya, Andalucía, Castilla-La Mancha o el País Vasco y tampoco tendría sentido exigir a todos los territorios que compitieran en exactamente los mismos sectores.

"Son las regiones las que conocen con mayor precisión sus cadenas de valor, sus empresas, sus capacidades tecnológicas, sus infraestructuras y sus déficits"

Esta especialización permite además identificar oportunidades más concretas en un escenario en el que Europa difícilmente podrá recuperar liderazgo en todas las tecnologías. La distancia acumulada respecto a China o Estados Unidos en determinados ámbitos obliga a priorizar. Frente a carreras tecnológicas donde la ventaja competitiva puede resultar ya difícil de recuperar, existen nichos —como se planteó durante el encuentro a propósito de los chips fotónicos— en los que capacidades científicas, empresariales o industriales concretas pueden generar posiciones de alto valor añadido. Por ello, incorporar la variable regional al diseño de las políticas europeas no supone fragmentar la política industrial, sino hacerla más precisa.

Esta cuestión apareció también al abordar las futuras zonas de aceleración industrial. Desde regiones con una larga tradición productiva, como Asturias, Paz Palacio, representante de la comunidad autónoma en Bruselas, advirtió de que su diseño constituye una oportunidad para reflexionar sobre la relación entre industria y territorio: qué ecosistemas deben reforzarse, qué infraestructuras pueden compartirse, hasta qué punto debe favorecerse la concentración existente o estimularse la aparición de nuevos polos y qué criterios deben determinar el carácter estratégico de cada zona.

No existe necesariamente una respuesta uniforme. Un territorio industrial maduro puede necesitar modernizar y descarbonizar capacidades existentes, mientras que otro puede requerir nuevas infraestructuras, atraer cadenas de suministro o desarrollar sectores todavía incipientes. La política industrial horizontal tiene límites cuando las necesidades territoriales son profundamente diferentes.
 

Las regiones también deben estar en el diseño europeo

La discusión sobre el IAA señala además una cuestión institucional de mayor alcance. Las regiones desempeñan un papel evidente en la implementación de las políticas europeas, pero reclaman participar también en mayor medida en su concepción.

"Las regiones desempeñan un papel evidente en la implementación de las políticas europeas, pero reclaman participar también en mayor medida en su concepción"

La preocupación aumenta ante modelos de financiación estructurados fundamentalmente mediante sobres nacionales, en los que los recursos europeos son canalizados a través de los Estados miembros antes de llegar a los territorios. Desde la perspectiva regional, esta evolución puede reducir la capacidad de Bruselas para identificar directamente las especializaciones industriales existentes y las oportunidades concretas de cada territorio.

Una verdadera radiografía industrial regional de Europa permitiría saber dónde existen determinados conocimientos, proveedores, infraestructuras, recursos energéticos o capacidades tecnológicas y orientar mejor las inversiones. No se trataría de enfrentar al Estado con las regiones; la cuestión es encontrar la escala adecuada para cada decisión. Europa tiene capacidad para definir prioridades comunes; los Estados pueden proporcionar coherencia nacional; y las regiones aportan proximidad y conocimiento operativo del territorio.

Esta gobernanza multinivel resulta particularmente importante en España, donde buena parte de las competencias que condicionan la implantación industrial dependen precisamente de comunidades autónomas y administraciones locales.
 

Una industria verde que siga siendo industria

La nueva política industrial europea tampoco puede desligarse de la transición climática. Sin embargo, la relación entre ambas agendas empieza a formularse de manera diferente. La industria europea difícilmente puede concebirse ya al margen de la descarbonización. Como se resumió durante el encuentro, "la industria ya no puede no ser verde". Pero esa transformación debe producirse sin olvidar la segunda parte de la ecuación: debe seguir siendo industria.

La competitividad climática pierde sentido si los costes o los procedimientos asociados a la transición terminan desplazando capacidad productiva hacia economías con estándares menos exigentes. El equilibrio consiste en utilizar la energía limpia, la innovación y la descarbonización como factores de atracción de actividad industrial en lugar de convertirlos en vectores involuntarios de deslocalización.

"El equilibrio consiste en utilizar la energía limpia, la innovación y la descarbonización como factores de atracción de actividad industrial"

España parte aquí con activos relevantes. La disponibilidad de energía renovable puede convertirse en una ventaja para atraer determinados proyectos intensivos en energía, siempre que vaya acompañada de redes, infraestructuras, suelo, talento y marcos administrativos capaces de transformar ese recurso en inversión productiva.

Por su parte, la autonomía estratégica europea tampoco puede medirse únicamente en términos de fábricas o cadenas de suministro. Su legitimidad dependerá de su capacidad para traducirse en bienestar, empleo estable y trabajo de calidad.
 

Inversión extranjera, pero con estrategia

Esa búsqueda de autonomía tampoco implica cerrar Europa al exterior. El debate sobre las relaciones con China refleja bien esta tensión. Una economía abierta como la europea difícilmente puede adoptar una lógica de aislamiento o renunciar a la inversión extranjera y al comercio internacional. La cuestión pasa por establecer las condiciones bajo las cuales esa inversión contribuye a fortalecer el tejido productivo europeo.

La idea de una "inversión protegida" resume ese equilibrio: atraer capital internacional, pero hacerlo preservando capacidades productivas, empleo, reglas de competencia y estándares europeos.

Asimismo, Europa mantiene atributos difíciles de reproducir —calidad institucional, derechos, estabilidad, calidad de vida o acceso a un gran mercado— que continúan haciéndola atractiva frente a otras regiones del mundo. España, por su posición económica y cultural, puede añadir a ello una capacidad singular como conexión entre Europa y América Latina. La apertura comercial, por tanto, no resulta incompatible con una política industrial propia, siempre y cuando se evite que apertura signifique dependencia.
 

Del reglamento a la fábrica

El Industrial Accelerator Act puede convertirse en una pieza importante de la nueva arquitectura industrial europea, pero el éxito de la iniciativa no se medirá únicamente por la ambición de su texto. Dependerá también de su perímetro —y de hasta qué punto incorpore cadenas de valor completas y no únicamente determinados segmentos productivos—, de la claridad de los criterios para identificar sectores y territorios estratégicos y, especialmente, de la capacidad para trasladar sus instrumentos al terreno.

Las regiones no son un actor secundario, sino, como recordaba Marc López Plana, director de Agenda Pública, laboratorios donde pueden probarse políticas industriales, administraciones capaces de identificar especializaciones y el nivel institucional en el que muchas inversiones pasan de ser un proyecto sobre el papel a convertirse en actividad económica.

Europa necesita una política industrial suficientemente amplia como para responder a la dimensión de la competencia global, pero también suficientemente precisa como para reconocer que esa industria no se construirá de manera abstracta. Se construirá en territorios concretos, aprovechando capacidades concretas y resolviendo problemas concretos. La ambición debe ser europea. La especialización —y buena parte de la ejecución— será necesariamente regional.