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OLIVIER HOSLET (EFE)

Cohesión y recuperación: La batalla de 2027

Serafín Pazos-Vidal

12 mins - 19 de Marzo de 2024, 07:00

El pasado 21 de febrero la Comisión Europea presentó los resultados de la revisión a medio término del llamado Plan de Recuperación, formalmente el paquete Next Generation EU (NGEU), y más concretamente el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). El NGEU, establecido con urgencia en Julio de 2020 al calor de la crisis del COVID-19 – y en cuya génesis donde España tuvo un rol muy destacado-,  supone con 800.000 millones casi doblar el presupuesto ordinario plurianual de la UE 2021-2027. De ese total los 650.000 millones del MRR hacen de éste el mayor fondo nunca creado por la UE – es el doble de las principales partidas del presupuesto comunitario, la Política de Cohesión o Regional de la UE y la Política Agrícola Común. Hasta la llegada del MRR la Política de Cohesión – a través de sus Fondos Estructurales-  era la política de desarrollo económico más grande del mundo.  

Para dar una idea de las mareantes cifras, en España la combinación de fondos del MRR, regionales, de desarrollo rural y transición justa suman más de 220.000 millones a gastar entre 2021 y 2027, que se suman a los 15.000 millones (de un total de 75.000) de los Fondos Estructurales 2014-2020 aún pendientes de pago.  

La Adenda del Plan de Recuperación fue aprobada por el Consejo de Ministros el pasado mes de junio y recibió el visto bueno de la Comisión Europea en octubre. Esto supone que tras la resistencia inicial a usar sólo la mitad correspondiente a subvenciones del MRR asignada a España, el gobierno decidió solicitar los 83.000 millones en préstamos de los fondos Next Generation EU y RepowerEU (un paquete adicional por la crisis generada por la guerra de Ucrania), más de 10.000 en transferencias adicionales por lo que sólo el Plan de Recuperación suponen 163.000 millones a gastar en España en 2021-2026, más del 12% del PIB de España, además de los 36.500 millones de los Fondos Estructurales 2021-2027.  A diferencia de estos fondos tradicionales, el MRR hay que gastarlo un año antes, y no tiene la posibilidad de prórroga de gasto a 3 años (N+3) que sí tienen aquellos, lo que previsiblemente ha generado preocupación por no poder gastar todos los fondos asignados, y algún tímido movimiento para cambiar el Reglamento que rige el MRR.

En la Comunicación de la Comisión Europa sobre la revisión a medio plazo, acompañada por una extensa panoplia de documentación, se afirma que a nivel de toda la UE algo menos de la mitad (225.000 millones) del RRF se han gastado ya – lastrado por la lenta aprobación de muchos Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia, pues a diferencia de España -el primero y negociado con enorme interés público y no pocas discusiones políticas- algunos sólo fueron aprobados en 2023 – en algunos casos, como en los países con mejores datos económicos, renunciado de hecho a los créditos (75.0000 millones).

En concreto, la evaluación externa encargada por la Comisión destaca que a nivel de toda la UE el PIB ha sido 0.4% mayor que lo que hubiese sido sin el gasto del MRR. Destaca también, que según reconocen las administraciones entrevistadas, muchas reformas estrucutrales pendientes se han podido realizar con el impulso del Plan de Recuperación.
 
Tablas: Cómo se compara el Plan de Recuperación con los fondos tradicionales de la UE
 
Fuente: Corti et al, 2024.

Más allá de las cifras, o de si en un contexto de crisis sucesivas el MRR va a sumar casi un 1.4% de incremento del PIB de la UE en 2026 (ciertamente sí ha sido fundamental para que la inversión pública en toda la UE llegue en 2024 al 3.4% del PIB), es necesario considerar que más que una respuesta al COVID-19, el NGEU ha sido la oportunidad largamente esperada para intentar sobrepasar tres dilemas.


El primero y más importante, que el presupuesto de la UE se pudiese financiar no sólo por transferencias de los Estados Miembros (lo que genera toda la malsana dinámica entre contribuyentes netos “frugales” y los beneficiarios) a financiarse con fondos propios, y a través del endeudamiento conjunto, largamente un Rubicón que los países más prósperos se negaban: NGEU se financia enteramente mediante endeudamiento, que será pagado mediante una panoplia de nuevos recursos propios o “impuestos europeos” (tasas por emisiones, beneficios de multinacionales ,pero potencialmente nuevas tasas por criptomonedas o sobre residuos) a partir de 2026; el NGEU debe pagarse hasta 2058.

El segundo y no menos fundamental es la necesidad de que los Estados Miembros afronten las llamadas reformas estructurales -a menudo de orden interno donde no llega la jurisdicción de la UE, como puede ser pensiones o mercado laboral- y que llevan camino de dos décadas prometiendo anualmente en los Planes Nacionales de Reformas, en el proceso negociador multinivel llamado Semestre europeo. El problema es que, si bien los Fondos Estructurales exigían el cumplimiento de ciertas condicionalidades vinculadas al Semestre, en el mejor de los casos dichos fondos sólo serían una palanca útil para hacer dichas reformas en los países más beneficiados.

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Por eso se había propuesto un Programa de Reformas estructurales de 20.000 millones para toda la UE, independientemente de su nivel de renta (en su fase piloto tres años antes sólo tenía 142), para el período 2021-2027. La respuesta a la COVID supuso la posibilidad con el NGEU de reemplazar este programa y multiplicarlo exponencialmente. Así, la Comunicación de la Comisión auncia que gracias al MRR, el total de las Recomendaciones Específicas por País (propuestas de reforma que ésta hace anualmente a los Estados) en las que se ha realizado “algún progreso” desde 2020 han pasado del 52% al 69%.

Esto se conecta con el tercer dilema: cómo hacer el gasto de fondos europeos más rápido, eficaz e invertidos en prioridades acordadas a nivel de la UE. El principal programa inversor de la UE, los Fondos Estructurales, se caracterizaba por ser un sistema muy rígido – y multinivel, pues buena parte del gasto lo gestionan las administraciones territoriales- de planificación plurianual. Los gastos sólo son reembolsables al Estado Miembro varios años después de ser ejecutados tras una muy rigorista evaluación de toda la documentación, además, la mayoría de los gastos deben ser cofinanciados por el Estado Miembro. Además, aunque la evaluación ha comenzado a hacerse no sólo en base a los gastos hechos sino a los resultados conseguidos, esta está en desarrollo. Por tanto, la llegada del MRR suponía intentar algo radicalmente nuevo, ciertamente a esta escala gigantesca, el pago por resultados, pero no vinculado a costes (Finance Not Linked to Costs) sino al cumplimiento de metas vinculadas a las reformas estructurales del Semestre comprometidas en cada Plan de Recuperación. Por ejemplo, a finales de 2022 se llegó a un acuerdo in extremis para la reforma laboral, cuya urgencia vino dada a que era condición sinequánime para el desembolso de 12.000 millones del MRR – y que fueron gastados en proyectos que mayormente no tienen nada que ver con políticas de empleo, algo impensable en el sistema tradicional.    

La comunicación de la Comisión afirma pues que a final de 2023 nada menos que 1.150 hitos han sido cumplidos por todos los Estados miembros. Ciertamente la realización de reformas a cambio de dinero ha funcionado. Ahora bien, si se examinan las Disposiciones Operativas del Plan de Recuperación que contienen los hitos acordados con la Comisión por España, se verá que son muy generales: un hito puede ser un resultado, un resultado puede ser simplemente que se apruebe una ley y que se ejecute. Por ejemplo, la primera Ley de Evaluación de Políticas Públicas  se acordó en 2022 con no pocas prisas al estar vinculada al pago de uno de los tramos del MRR, y no a la creación -aún pendiente y muy necesaria- de un sistema de evaluación de políticas en España, incluidos el de los fondos europeos. El Tribunal de Cuentas Europeo ha sonado repetidamente la alarma sobre las grandes debilidades a nivel de toda la UE de un sistema tan incipiente, pero al que se han destinado cantidades de fondos sin precedentes. Medir resultados a nivel social y vincularlos a gastos concretos no es fácil, y más a esta escala.



Con todo, la ventaja para las sufridas Administraciones es obvia, pues la gestión es más sencilla y el Estado recibe el dinero por adelantado, a diferencia de con los Fondos Estructurales. En la citada evaluación a medio plazo del MRR se indica que, si bien no se han encontrado evidencias de substitución de fondos tradicionales 2014-2020 por el MR, al ya estar en marcha – y  España es el que más retrasado iba- , ya se aprecia que los Fondos Estructurales 2021-2027 sólo comenzarán a ser gastados una vez que no sea posible hacerlo mediante el Plan de Recuperación, lo que puede suponer a la altura de 2026 -último año del MRR- de una enorme bolsa de fondos tradicionales por gastar, en virtud del citado N+3, hasta 2030.

Y es ésto, por último, el dilema definitivo que supone el Plan de Recuperación, al ser de hecho una crítica a los Fondos Estructurales. Más rápidos, más fáciles de gastar, más vinculados a resultados, pero eso si, mucho más centralizados, incluso en Estados federales como Alemania, algo sin precedentes. En principio el Plan de Recuperación se acaba en 2026, pues era un instrumento extraordinario al margen del presupuesto de la UE y financiado a deudas, aunque la Presidenta de la Comisión Von der Leyen – que probablemente este julio se sucederá a si misma- ya ha amagado repetir la gesta que fue acordar el MRR con el Fondo Social Climático – presentado sólo dos meses despues del histórico acuerdo del NGEU en la cumbre de cuatro días de julio de 2020- y que, tras grandes resistencias, supondrá que en 2026-2024 haya un nuevo fondo de 65 millones financiado los ingresos del comercio emisiones atmosféricas) para financiar a hogares vulnerables y la descarbonización del transporte. 

El tiempo en Bruselas es relativo y, si bien la atención está trasladándose a las elecciones de junio de 2024, en realidad se está pensando ya en el post 2027, pues las propuestas de la Comisión para el nuevo presupuesto 2028-2034 se realizará en mayo de 2025, y focalizará buena parte del capital político de la legislatura. En todo esto, cuánto del MRR quedará tras el 2026 será una cuestión no menor, sobre todo en lo relativo a la futura Política de Cohesión post 2027 cuyos primeros anuncios acaban de realizarse por el Grupo de Alto Nivel liderado por Rodríguez-Pose. En éste se hace gran énfasis es en la persistencia de grandes desigualdades territoriales y las llamadas “trampas de desarrollo” por la cual muchos territorios – en España abundan- son capaces de salir de la zona más baja de la tabla del PIB por habitante, pero luego no son capaces de llegar a ser territorios competitivos a nivel europeo, por mucho dinero comunitario que se le transfiera

Una de las cuestiones es hasta que punto la Política de Cohesión puede dotarse de los trajes nuevos del MRR sin desvirtuar su esencia territorial y multinivel -algo en lo que peca el Plan de Recuperación, como admite la propia Comunicación de la Comisión- . Como afirma su estudio adjunto sobre las relaciones entre MRR y Fondos Estructurales, ambos fondos financian lo mismo – y son gestionados por los mismos equipos-, pero su lógica de intervención es diferente, siendo su gestión es muy centralizada, como se han quejado las autoridades regionales.

Si bien puede ser aún prematuro afirmar que simplemente hay que transformar la política de Cohesión en un nuevo Next Generation post 2027, en los próximos meses asistiremos a una batalla sobre cuál debe ser el paradigma dominante del presupuesto europeo de las próximas décadas: mejoras a los fondos tradicionales o cambio significativo, inversiones a largo plazo versus respuestas a las policrisis sucesivas, financiamiento por fondos propios o deuda mancomunada. La reciente revisión del presupuesto tradicional con recortes a políticas tradicionales para financiar gastos relacionados con el nuevo clima bélico, más endeudamiento, y fondos para la soberanía tecnológica europea, apunta a que si bien 2020 fue un año revolucionario para las finanzas de la UE, la crisis del COVID sólo fue el detonante de cambios más radicales para la Unión del mañana.
 
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