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EL PAÍS

Otro momento constitucional europeo ineludible

Alberto Alemanno

7 mins - 2 de Octubre de 2023, 08:00

Una vez más, la UE se ve obligada a reformarse internamente para expandirse hacia el exterior. Pero esta vez su ampliación alterará profundamente la naturaleza del proceso de integración europea y su arquitectura general.
Después de casi dos décadas, la UE parece dispuesta a embarcarse en reformas institucionales de gran calado que cambiarán profundamente la Unión tal y como la conocemos. Por primera vez desde 2007, la UE podría estar pasando de la gestión de emergencias a las soluciones estructurales.​

Grandes acontecimientos, como la crisis de la deuda soberana, el Brexit, seguidos de atentados terroristas, la pandemia de COVID y la invasión rusa de Ucrania pusieron a prueba a la UE y su capacidad para responder a nuevos retos transnacionales que ninguno de sus miembros podía resolver por sí solo. La respuesta dada no sólo demostró la resistencia del proyecto de la UE, sino también su pertinencia. Pero también desveló los límites de su estructura institucional y constitucional subyacente.

Con demasiada frecuencia, la UE ha recurrido a medidas de emergencia, como la celebración de contratos de vacunas COVID, el mecanismo de recuperación y resistencia o la limitación de los ingresos de los productores de electricidad, con escaso o nulo control democrático. Además, la UE parece continuamente rehén de las agendas nacionales de los Estados miembros, desde la migración a la importación de cereales, y por tanto su capacidad de decisión se ve mermada. Carece de competencias en política común y de seguridad. No parece surgir una unión del mercado de capitales. No sólo la UE parece hoy incompleta y poco responsable ante sus ciudadanos, sino que también está siendo atacada desde dentro. En la última década, la UE se ha mostrado incapaz, o al menos poco dispuesta, a domar a Estados miembros rebeldes, como Polonia y Hungría, cuyos gobiernos siguen apartándose de los valores de la UE, como el Estado de Derecho. Sin embargo, a pesar de la manifiesta inadecuación del entramado institucional de la UE para responder a las crecientes demandas planteadas tanto por las luchas internas como por un mundo cerrado geopolíticamente, los líderes de la UE se han resistido a cualquier llamada a la reforma institucional. Si en 2020 se comprometieron a regañadientes a emprender ese camino, cuando lanzaron la Conferencia sobre el Futuro de Europa -un ejercicio sin precedentes de democracia transnacional que implica la participación de ciudadanos elegidos al azar-, los dirigentes de la UE se negaron -a pesar de estar obligados a ello- a debatir la demanda de reforma del Tratado formulada por el Parlamento de la UE.

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De repente se abre una ventana de oportunidades para la reforma. La perspectiva de una nueva ampliación de la UE a Ucrania, Moldavia, Georgia y otros seis países de los Balcanes Occidentales hace ineludible la reforma institucional. Si Ucrania ingresara en la Unión con las normas actuales, no sólo se desestabilizaría aún más la toma de decisiones cotidiana de la Unión (al convertirse Ucrania en uno de sus miembros más poblados), sino que también se alteraría la viabilidad de las principales políticas de la UE, empezando por la Política Agrícola Común. Debido al tamaño del mercado agrícola ucraniano, varios países receptores netos de esta política se convertirían en pagadores netos. La reforma interna es, por tanto, una condición previa de facto para la capacidad de absorción de la Unión de un país asolado por la guerra y potencia agrícola como Ucrania. Pero aún hay más.
 
Si bien esta ampliación ofrece una oportunidad única para adaptar la Unión a un orden internacional en rápida evolución, constituye ante todo una oportunidad ineludible para ajustar el proyecto de la UE a sus nuevas realidades internas, caracterizadas por las infracciones sistémicas y frecuentes del Estado de Derecho y de otros valores fundacionales de la UE por parte de algunos de sus miembros. Esto sugiere que la próxima ampliación de la UE no puede seguir mecánicamente el modelo de la anterior ampliación a gran escala hacia el Este, sino que requiere un replanteamiento más profundo del marco de gobernanza subyacente de la UE. Éste es el mensaje que transmiten dos iniciativas paralelas de arriba abajo que están impulsando un debate continental sobre el nuevo futuro de Europa. En primer lugar, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo pide a los líderes de la UE que, basándose en las 49 recomendaciones ciudadanas procedentes de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, inicien ya el año próximo la reforma de los Tratados sobre la base de la reforma más ambiciosa de la UE desde el proyecto Spinelli de 1984. En segundo lugar, el "Grupo de los Doce" -una iniciativa franco-alemana de expertos- presentó una propuesta de amplias reformas estructurales de la Unión Europea, a medida que aumentan las presiones para que se incorporen nuevos países miembros a finales de la década.



La combinación sin precedentes de una demanda dirigida por el Parlamento e informada por los ciudadanos con el asesoramiento de un grupo de expertos como impulso para la reforma de la UE supone un cambio con respecto al pasado, en el que sólo los Estados miembros de la UE podrían desencadenar un proceso de este tipo. Estas iniciativas son un testimonio del reconocimiento de los ciudadanos como una forma adicional, posiblemente fundacional, de legitimidad democrática de la Unión. Estas iniciativas paralelas parecen en gran medida complementarias -la primera se centra más en la dimensión interna y la segunda en la externa-, pero se inspiran en lógicas muy diferentes. Según la visión del Parlamento Europeo, hay que presionar a todos los miembros para que avancen en la integración o abandonen la Unión. Sugiere la introducción de una cláusula que obligue a los miembros disidentes a elegir entre aceptar a regañadientes las modificaciones del Tratado o salir totalmente de la Unión. En cambio, el Grupo de los Doce invierte esa lógica. En lugar de obligar a todos los miembros a perseguir una mayor integración a toda costa o abandonar la Unión, prevé -en nombre de la diferenciación- una Unión mucho mayor, formada por cuatro círculos concéntricos y superpuestos: desde un círculo interior más allá de la UE existente, la propia UE, la pertenencia asociada (sólo mercado interior, esencialmente como el EEE), hasta la nueva Comunidad Política Europea, más flexible y menos exigente. El objetivo de esta construcción a varias velocidades es permitir a los Estados miembros ir más allá y, al mismo tiempo, impedir que otros se adelanten a esos avances. En otras palabras, para ampliar el abanico de posibilidades se propone deshacerse de los vetos, aunque eso tenga un precio: aceptar distintos niveles de compromiso hacia la integración.
 
Independientemente de la visión que se adopte, estas propuestas alterarían profundamente la naturaleza de la Unión Europea. Parece la única forma de garantizar el doble objetivo que se persigue: una expansión exterior de la UE combinada con una reforma institucional interna. Corresponde ahora a los 27 sistemas políticos nacionales paralelos que definen la vida no sólo de los 450 millones de ciudadanos que viven en la Unión, sino también la de los 60 millones de los países candidatos, determinar si están preparados para aprovechar este momento constitucional único en una generación. Puede que éste sea el momento más propicio para emprender un momento constitucional transformador que amplíe la integración de la UE al tiempo que la colectiviza en décadas. No se puede desaprovechar.
 
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