Cinco brechas estructurales de la seguridad nacional

La crisis no resuelta de Ceuta ha puesto de manifiesto debilidades que trascienden las críticas circunstancias de una entrada masiva y un asentamiento de miles de personas, con la injerencia de Marruecos en el grado que se determinase. Sus efectos sobre la población ceutí y la del resto de España, así como la durísima controversia política y los enfrentamientos, requieren examinar algunas de las condiciones sobre las que se sostiene la seguridad nacional española. Una seguridad nacional en jaque tanto por las ideas que la sostienen como por unas expectativas de funcionamiento que no se están cumpliendo.

En agosto analicé el retraso en la activación de los instrumentos del Sistema de Seguridad Nacional. Conviene profundizar ahora en, a mi juicio, las graves brechas que la crisis ha dejado al descubierto. Identifico cinco, sin pretensión de exhaustividad ni orden de importancia, pero sí con una mirada hacia las decisiones públicas observadas extramuros de la burocracia. Todas afectan a la capacidad del Estado para proteger a la ciudadanía; la combinación de todas explica por qué esta crisis revela serias insuficiencias.

La primera brecha es conceptual. Tiene que ver con la dificultad para asumir qué significa la seguridad nacional y cómo se relaciona con otros objetivos públicos. La discusión sobre Ceuta ha enfrentado su comprensión como crisis de seguridad con su caracterización como emergencia humanitaria. Y puesto que la definición de los problemas influencia sus soluciones, esta disyuntiva ha empobrecido el diagnóstico, ha condicionado el debate desde el principio y marcado la deficiencia en la respuesta.

Lo cierto es que su naturaleza es doble; o mejor dicho: estamos ante una crisis de seguridad nacional con consecuencias humanitarias que requieren atención por derecho propio. La protección de los inmigrantes, la seguridad de los ceutíes y la preservación de la capacidad de actuación del Estado son todas responsabilidades gubernamentales. Reconocerlas conjuntamente exige superar una discusión en la que cada etiqueta parece adscribir a quien la utiliza a una posición ideológica. El análisis de Zoe Neiman en el RUSI advertía precisamente de las ventajas que obtiene la coerción migratoria cuando el Estado afectado permanece atrapado en la discusión sobre la naturaleza de lo que ocurre.

"La protección de los inmigrantes, la seguridad de los ceutíes y la preservación de la capacidad de actuación del Estado son todas responsabilidades gubernamentales"

El déficit conceptual tiene, por tanto, consecuencias prácticas: dificulta el establecimiento de prioridades y favorece, por el contrario, (agrias) discusiones en las que se confunden los objetivos de protección con las discrepancias sobre las causas. Si debatimos sobre el origen último de todo, estaremos paralizando la respuesta del Estado y entrando en una espiral de polarización social que agravará las consecuencias de los acontecimientos. Determinar la relevancia de una crisis para la seguridad nacional no ha de gripar el propio sistema de seguridad nacional.

La segunda brecha es interpartidista. Entre los partidos existe un precipicio que impide compartir una interpretación básica de los problemas de seguridad y sostener unos compromisos que sobrevivan a la controversia inmediata. Las elecciones han exacerbado esta circunstancia en sí misma, como la brecha anterior.

Por supuesto, la iniciativa del Gobierno es aquí primordial, aunque la complicidad pueda ampliarse a tirios y troyanos. El Ejecutivo, como máximo responsable de la dirección de esta política, tiene el deber de promover los acuerdos y las condiciones que permitan una actuación continuada del Estado. Su conducta, sus decisiones y sus omisiones merecerían un análisis propio, pero aquí lo sustantivo es que esta brecha está debilitando la seguridad nacional al exponer a terceros una vulnerabilidad crítica al más alto nivel político.

Resulta difícil construir compromisos duraderos cuando admitir una necesidad pública se interpreta como una concesión al Gobierno o cuando aceptar una propuesta de la oposición se percibe como una derrota. Cada crisis nacional que hemos sufrido en los últimos años se ha convertido en una carrera hacia el fracaso, dejando escapar la conveniencia de haber establecido unos patrones reconocibles en la actuación del Estado.

"Resulta difícil construir compromisos duraderos cuando admitir una necesidad pública se interpreta como una concesión al Gobierno o cuando aceptar una propuesta de la oposición se percibe como una derrota"

Una democracia también demanda que determinadas obligaciones de protección y prioridades de seguridad puedan sostenerse entre legislaturas. La fractura partidista dificulta esa continuidad y transmite a la ciudadanía que su seguridad queda sometida a los humores del conflicto político del momento. Una percepción que erosiona la confianza en las instituciones y, en última instancia, dinamita esa legitimidad weberiana en la que se basa el monopolio de la violencia como instrumento del Estado.

La tercera brecha es intragubernamental y también desgasta esa legitimidad. Las controversias sobre las advertencias previas del CNI u otros órganos han expuesto una disputa que afecta a la confianza entre los actores del propio Estado. Para este análisis, más que establecer qué información recibió cada responsable, lo importante es comprender qué relaciones institucionales deja tras de sí ese enfrentamiento.

Sí, la confianza entre burocracias también constituye un recurso de seguridad. Se construye cuando un organismo puede comunicar una advertencia, expresar una incertidumbre o reconocer una limitación sin anticipar que esa información será utilizada para desacreditarlo. Las filtraciones hacen un daño terrible en este sentido, pues indican que bien alguien se está protegiendo, bien alguien está atacando —sin entrar siquiera en la puerta que abre a terceros maliciosos—. Por eso, se mina dicha confianza cuando las relaciones quedan dominadas por la sospecha y la necesidad de proteger la posición propia.

Ese deterioro puede persistir después de la crisis. Si los responsables, al nivel que sea, toman nota de cómo fueron tratadas sus advertencias y sus decisiones, tendrán todos los incentivos para extremar la cautela, evitar valoraciones comprometidas o documentar toda su actuación. Al final, la defensa de la propia organización termina desplazando el objetivo del bien común.

"Si los responsables, al nivel que sea, toman nota de cómo fueron tratadas sus advertencias y sus decisiones, tendrán todos los incentivos para extremar la cautela"

Lógicamente, aquí aparece también el riesgo de politización de la inteligencia. La dirección democrática exige que el Gobierno establezca prioridades y asuma decisiones, dejando a los servicios la preservación de su criterio profesional. La selección de valoraciones por su utilidad partidista o su empleo en disputas internas compromete esa relación. La consecuencia alcanza tanto a la calidad del asesoramiento como, de nuevo, a la credibilidad de las instituciones. Así, recuperar la confianza perdida, devenida en desconfianza sistémica, requiere mucho más tiempo que resolver la discrepancia pública coyuntural.

La cuarta brecha se encuentra en la europeización de nuestra seguridad. Tener aliados aumenta el poder relativo de España: amplía los recursos disponibles, mejora su posición negociadora y permite sostener objetivos que resultarían más difíciles en solitario. La construcción de esos apoyos forma parte de la política de seguridad nacional.

En la reacción europea ante Ceuta hubo expresiones de solidaridad, pero también reproches y divergencias entre los socios. La política española necesita evaluar sus decisiones por sus efectos diplomáticos y no por lo que se proclame. Tener razón es mal principio de política exterior; por el contrario, formular una reclamación legítima requiere capacidad para influir en terceros y mejorar nuestra posición. Ese es su sentido estratégico, no el de declamar verdades. Este principio implica comprender qué preocupa a los socios, anticipar sus reacciones y construir relaciones de reciprocidad antes de que una crisis haga necesario recurrir a ellas. Las posiciones en defensa o migración pueden generar efectos de segundo y tercer orden que se prolongan en el tiempo. Cualquier visión de conjunto y a largo plazo lo habría tenido en cuenta. Prevenirlos y asumirlos es una obligación de la acción exterior. Lo demás son trampas al solitario para consumo interno.

La quinta brecha tiene que ver con la cultura estratégica española. Asistimos a la colisión de las ideas en torno al "colchón de intereses", a la cooperación económica y comercial como vías de relación internacional. Todo ese marco mental se enfrenta ahora a la asertividad —por usar términos suaves— de determinados actores en política internacional de los últimos años: la beligerancia, los testeos de líneas rojas, la usurpación de territorios por la fuerza. Escoja su conflicto.

Pareciera que nuestras élites tienen otras premisas, otras actitudes y otras percepciones, las cuales no se acompasan al nuevo marco estratégico en el que nos desenvolvemos. La cultura estratégica cambia lentamente con el paso del tiempo, pero quizás los tiempos nos exigen un cambio acelerado en este tipo de posiciones. Estamos interpretando cada episodio de tensión como una anomalía pasajera, infravalorando la continuidad de ciertas conductas dañinas para ese orden internacional que se dice querer sostener. De tal forma, esta interpretación de las relaciones internacionales socava las opciones posibles en la acción del Estado y, en definitiva, un contexto pacífico.

"Estamos interpretando cada episodio de tensión como una anomalía pasajera, infravalorando la continuidad de ciertas conductas dañinas para ese orden internacional que se dice querer sostener"

Estas cinco brechas afectan a distintos fundamentos de la seguridad nacional: una comprensión compartida de las responsabilidades públicas, la continuidad política, la confianza institucional y ciudadana, los apoyos aliados y la interpretación del entorno. Su profundidad explica que reaparezcan en crisis de naturaleza diferente; como afirma el meme, parece que no son un fallo, sino una característica del sistema. Ceuta permite reconocer esas fracturas. La cuestión es cuánto tiempo puede seguir asumiendo el Estado que constituyan una condición habitual de su seguridad.