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GREGORIO BORGIA (AP)

El regionalismo diferenciado de las derechas italianas

Cesáreo Rodríguez Aguilera de Prat

12 mins - 28 de Febrero de 2024, 07:00

El Senado italiano ha aprobado (110 a favor, 64 en contra y 3 abstenciones) el proyecto de ley para iniciar los trámites que permitan actuar una autonomía diferenciada para las quince Regiones ordinarias del país y el texto pasará próximamente a la Cámara de Diputados para la segunda lectura. Como es sabido, Italia tiene dos tipos de Regiones, cinco especiales y el resto ordinarias (una distinción histórica que no deja de tener hoy sus detractores), cuyas diferencias se atenuaron desde la reforma constitucional del Título V en 2001. Con este proyecto, amparado por el art. 116.3 de la Constitución que nunca hasta ahora se había utilizado y que se introdujo en 2001, se abre la puerta a la ampliación de las asimetrías regionales pues a la clásica (cinco/ quince) se añade la posibilidad de formalizar un mayor diferencialismo y de geometría variable en las últimas. Se trata de transferir completamente a las Regiones ordinarias veinte competencias hasta ahora compartidas con el poder central en capítulos tan fundamentales como salud, educación, medioambiente, transportes o energía, y otras tres más exclusivas del Estado. Todo ello sin haber definido antes con la máxima claridad cuáles deben ser los niveles básicos esenciales que han de prestarse en toda Italia de modo igualitario. Con la autonomía diferenciada se pretende corregir el déficit fiscal del Norte, pero el proyecto tal como se ha presentado corre el riesgo de ampliar los desequilibrios territoriales.

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Este proyecto está siendo impulsado por la Lega y por el Ministro de Asuntos Regionales Roberto Calderoli en particular (conocido en su día por definir muy poco diplomáticamente la ley electoral que llevó su nombre al decir que era una porcata) y la idea subyacente es conceder a las Regiones que lo pidan no solo el mantenimiento de los recursos que recibían antes (para preservar el “gasto histórico”), sino el permiso para retener la diferencia en caso de que ahorren y hagan un uso más eficaz de los fondos. Es decir, las Regiones virtuosas podrán quedarse con la recaudación (gettito) fiscal sobrante que ya no se distribuirá sobre base nacional y ello apunta a una creciente relación bilateral entre el Estado y ciertas Regiones, toda vez que esa petición podría hacerse aunque los niveles de prestación nacional de los servicios esenciales no se hubieran establecido. Aunque para la Presidente del Consiglio dei Ministri, Giorgia Meloni, es un asunto un tanto incómodo, de momento lo ha asumido argumentando que la autonomía diferenciada reforzará la cohesión nacional porque se aplicará de acuerdo con el principio de subsidiariedad, siendo lógico- a su juicio- que las Regiones que sean más cuidadosas en la gestión y administración de fondos y bienes públicos gocen de más competencias ( intervención de Meloni en la Conferencia de las Regiones y las Provincias Autónomas, Turín, octubre 2023). Meloni, una convencida nacionalista italiana, afirma que esta reforma regional es “técnica” y que no afectará a la solidaridad entre el Norte y el Sur. Desde su punto de vista, se trataría de evitar duplicaciones y de agilizar la prestación de servicios, lo que requeriría una reordenación en la distribución de las competencias. Con todo, admite que habrá que precisar con la máxima exactitud cuáles son centrales y cuáles regionales en el bien entendido de que todo ello se hará siempre dentro de un marco común indivisible.

Italia tiene un nivel de descentralización regional de un 30%, muy superior al de Francia, aunque inferior al de Alemania, Bélgica o España (Gianfranco Viesti: Contro la secessione dei ricchi. Autonomie regionali e unità nazionale, Laterza. Bari-Roma, 2023) y fue la Lega Nord (hoy simplemente Lega) la que planteó, a veces incluso con tintes secesionistas, la “cuestión septentrional”. Desde 2017 Lombardía, Véneto y Emilia-Romaña reivindican la ampliación de sus competencias y aunque con los Gobiernos de Paolo Gentiloni y Giuseppe Conte se iniciaron peticiones al respecto, no se avanzó y la pandemia de la Covid-19 lo frenó todo. Pese a las cautelas de Meloni la cuestión del regionalismo diferenciado no es en absoluto técnica, sino profundamente política y no parece calibrar el serio problema de aplicar este nuevo modelo en un país con tan grandes diferencias económicas entre Regiones.

Naturalmente, esta reforma está decididamente apoyada por los Presidentes de Lombardía (Attilio Fontana) y Véneto (Luca Zaia), ambos de la Lega, pero rotundamente rechazada por los Presidentes de Campania (Vincenzo de Luca) y Apulia (Michele Emiliano), los dos de coaliciones de centro-izquierda lideradas por el Partito Democratico (PD). La mayoría que sostiene al Gobierno Meloni, no sin alguna excepción, apoya este proyecto que la oposición en bloque (incluyendo al centrista Matteo Renzi) no admite. Los defensores del regionalismo diferenciado consideran que la reforma hará a las Regiones más responsables y que, al retener la mayor parte de la recaudación fiscal se mejorará automáticamente (sic) la eficiencia al acercar el gasto a las necesidades del territorio. Lo que de momento no han aclarado es cuáles deberían ser previamente los niveles esenciales de las prestaciones básicas que deben estar garantizadas de modo igualitario para todas las Regiones italianas. Esta es la principal crítica de la oposición que objeta que con esta reforma se sustraerán recursos nacionales para la solidaridad interterritorial, se fragmentarán según las competencias a la carta de cada Región y muchos servicios se prestarán de modo mucho más ineficiente (Kevin Carboni: “I punti a favore e contrari all’autonomia differenziata”, Wired. Domande e risposte, 3 febrero 2023).

Meloni, una soberanista identitaria italianista (Andrea Palladino: Meloni segreta, Adriano Solani ed., Milán, 2023), nunca vio con buenos ojos la autonomía política regional y, de entrada, uno de los Vicepresidentes de la Cámara baja, Fabio Rampelli, de su propio partido, Fratelli d’Italia (FdI), no compartió la tesis del regionalismo diferenciado de Calderoli. Sin embargo, ha aceptado que se inicien los trámites porque necesita a la Lega para impulsar su proyecto de reforma del Premierazgo (elección popular del Presidente del Consiglio dei Ministri) y ello pese a los altos riesgos de desgaste que ello tiene. De hecho, el Ministro para las Relaciones con el Parlamento, Luca Ciriani, de FdI, ha vinculado las dos propuestas, lo que reflejaría  un claro intercambio de favores puesto que la Lega tampoco es entusiasta de la fórmula Meloni para la elección del Presidente del Gobierno. Por su parte, aunque es cierto que el objetivo histórico de la Lega ha sido siempre el de conseguir la máxima autonomía fiscal para las Regiones del Norte, la nacionalización italiana del partido con Matteo Salvini congeló tal reivindicación. Esto significa que la posición de este dirigente ya no es tan sólida como antes porque, pese a un inicio muy prometedor al extender la Lega a toda Italia, después se ha visto claramente superado por FdI. En consecuencia, el sector más “nordista” y tradicionalista de su partido- sin cuestionar (todavía) de forma abierta su liderazgo- ha desempolvado aquella reivindicación clásica, entre otros factores porque la base electoral fundamental de la Lega está en el Norte. Cabe recordar que en 2018 la Lega obtuvo el 17.3% de los votos nacionales y FdI un modesto 4.3%, pero en 2022 las tornas cambiaron drásticamente al pasar el primero al 8.9% y el segundo al 26.0%. Por tanto, aunque es la derecha radical populista de la Lega la que vuelve a presionar en favor del diferencialismo regional, algo que doctrinalmente FdI no comparte, todo apunta a un compromiso circunstancial de los dos socios de gobierno, cada uno interesado en un proyecto distinto. A las diferencias entre FdI y la Lega y a las soterradas tensiones de esta debe añadirse que siempre hay que contar con el tercer socio, Forza Italia, hoy en horas bajas desaparecido Silvio Berlusconi, si bien Antonio Tajani – que afirmó tener algunas “reservas” iniciales- ahora ha asumido la propuesta Calderoli a salvo de corregir algunos detalles “técnicos”. 



El PD no se opone a un aumento de la autonomía de todas las Regiones, pero no comparte ni la forma ni el fondo del proyecto Calderoli: Elly Schlein ha afirmado que el regionalismo diferenciado agravará el foso entre el Norte y el Sur del país y creará dos tipos de ciudadanos según los niveles competenciales de cada Región. Para el PD esta reforma demuestra la incapacidad del Gobierno Meloni y rompe la solidaridad nacional, de ahí que si no se precisa con la máxima claridad cuáles son los LEP (Livelli Essenziali di Prestazioni, art. 117.m de la Constitución) no puede admitirse esta reforma. Por ejemplo, en vez de descentralizar de forma asimétrica la cobertura sanitaria, para el PD se echa en falta justo lo contrario, es decir, una muy superior coordinación nacional en una cuestión clave para los ciudadanos, por lo que resulta disfuncional dar paso a veinte sistemas sanitarios diferentes. El Movimento 5 Stelle, que no se opuso con el primer Gobierno Conte (con la Lega) a la autonomía diferenciada, ahora rechaza la propuesta Calderoli porque deterioraría los servicios básicos, agravaría las desigualdades y no ofrecería suficientes garantías. Alleanza Verdi-Sinistra se pronuncia asimismo en contra del regionalismo diferenciado por romper los principios de progresividad y solidaridad. Por tanto, se percibe una unidad circunstancial y táctica en la mayoría del Gobierno y una alta cohesión de toda la oposición muy crítica con el proyecto Calderoli.

En cualquier caso, el procedimiento para aprobar esta nueva fórmula será muy laborioso y llevará tiempo, de ahí que no sea nada seguro que pueda culminar en la actual legislatura. En caso de aprobarse, los trámites son farragosos: 1) acuerdo inicial Estado-Región interesada, 2) enmiendas sectoriales en una Conferencia unificada y 3) elaboración de un proyecto de ley que deberá remitirse al Parlamento nacional (Varios: “L’autonomia regionale ‘differenziata’ e la sua attuazione: questioni di procedura e di metodo, Astrid Paper, 93, abril 2023). Este proyecto presenta, además, muchas carencias: no se establecen los requisitos previos sobre el estado de las cuentas de cada Región que solicite la transferencia de esas competencias, no se especifican las modalidades para activarlas y no se aclaran los criterios objetivos para determinar qué Región está en mejores condiciones que otra para hacerse con aquellas. Hay ciudadanos que, residiendo en una Región, obtienen sus rentas en otra y hay competencias nacionales cuya transferencia integral es muy disfuncional (los problemas medioambientales no conocen fronteras), además de que resulta polémico ceder recursos económicos en función de si se tiene más o menos autonomía.

El nudo gordiano son los LEP y sin una definición precisa, sin fuertes mecanismos de control parlamentario nacional y sin un especial refuerzo de las garantías judiciales es imposible que la oposición pueda negociar esta reforma. Además de los problemas del sistema sanitario mencionado, en el educativo se plantearían serias dificultades de programación y de reclutamiento del personal docente y en la red de transportes no puede ignorarse que hay centros urbanos más vinculados con ciudades de otras Regiones: Verona (Véneto) tiene más vínculos con Milán (Lombardía) o Terni (Umbria) con Roma (Lacio), por ejemplo. Se trata de una reforma mal pergeñada y arriesgada que puede incrementar la compartimentación burocrática y acentuar la fragmentación política, con el riesgo práctico de “desconstitucionalizar” principios fundamentales sobre la cohesión nacional y la solidaridad interregional. En efecto, las Regiones con más autonomía se blindarían y harían muy difícil corregir los desequilibrios, a la vez que las rezagadas verían empeorar sus servicios. En suma, la reforma Calderoli solo favorecería a las Regiones del Norte por su superior rendimiento y sus mayores recursos y se intensificaría una competencia interregional desigual para acaparar fondos. Considerar la recaudación fiscal regional como parámetro clave para determinar si se puede o no optar a más autonomía podría poner en peligro los estándares mínimos. Por lo demás, ni siquiera es del todo evidente que la reforma Calderoli beneficie mucho a las Regiones del Norte ya que el Sur es el mercado esencial para las primeras y si las meridionales se deterioran más, las ganancias de aquellas se reducirán.

En conclusión, es perfectamente posible aumentar la descentralización y el autogobierno regionales, siempre que se respeten los principios constitucionales y se precisen y delimiten las transferencias, algo que el proyecto Calderoli no hace. Italia sigue estando lejos de un sistema federal: su Senado es inútil en este sentido, su modelo fiscal necesita una fuerte modernización y el reparto de competencias no puede quedar al albur de negociaciones restringidas de los partidos de la actual mayoría de gobierno.
 
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