Pocas leyes y escaso acuerdo: balance de la legislatura XV

La convocatoria de elecciones generales para el 29 de noviembre invita a hacer balance de una legislatura que ha transcurrido en un clima político bronco y hostil. En estos años han predominado más los ataques cruzados ad hominem que una genuina confrontación de ideas, propuestas y políticas. En perspectiva histórica, la legislatura XV aúna la producción legislativa más escasa con uno de los niveles de acuerdo entre rivales más bajos de la democracia.

Se han aprobado 34 leyes (13 orgánicas y 21 ordinarias). Es la producción legislativa más baja de la democracia. En la anterior se aprobaron 118 y la media de leyes aprobadas por legislatura es 148. A ello puede haber contribuido el clima político y la geometría variable de las votaciones: ante la imposibilidad manifiesta de obtener los votos necesarios para aprobar según qué iniciativas parlamentarias, los grupos o el Ejecutivo pueden decidir no presentarlas o esperar a tiempos mejores. Las leyes de presupuestos son un ejemplo (aunque también ahí hay cierta tradición de incorporar a la oposición), si bien es difícil conocer qué iniciativas no se presentan por esta causa, a excepción de los presupuestos cuya presentación al Parlamento es constitucionalmente obligatoria (artículo 134). La geometría variable puede explicar parte de la caída, aunque está presente en otras legislaturas sin merma de su producción legislativa.

La escasa producción legislativa tiene otra explicación. El Gobierno ha recurrido con frecuencia al decreto ley. Según el balance publicado por Demócrata, se emitieron 60 reales decretos leyes, de los que 43 fueron convalidados y 13 derogados por el Congreso. La cifra de derogaciones ilustra la fragilidad de la mayoría parlamentaria que sustenta el Gobierno.

"En estos años han predominado más los ataques cruzados 'ad hominem' que una genuina confrontación de ideas"

El segundo rasgo distintivo es el bajo nivel de acuerdo alcanzado por sus señorías. Para medirlo utilizamos el índice de inclusión, también denominado índice de acuerdo o de incorporación, que mide la proporción de los votos afirmativos y las abstenciones que recibe una ley por parte de los diputados de los grupos ajenos al Gobierno. Naturalmente, estudiar la votación final de una ley implica asumir que es el resultado de una negociación entre rivales que suele desarrollarse en la parte menos visible de la política.

El índice oscila entre cero, cuando solo apoyan la ley los representantes de los grupos que sostienen al Gobierno (en esta legislatura, PSOE y Sumar), y uno, cuando todas sus señorías votan a favor o se abstienen, sea cual sea su partido. Como es esperable, el índice varía de legislatura a legislatura, como se ve en el gráfico 1. Las causas de la variabilidad se analizan en este artículo, que incluye las cámaras autonómicas.



Con un índice de 0,68, el acuerdo en la legislatura XV es bajo y queda lejos de la media histórica por legislatura (0,80): ha habido acuerdos, pero han sido menos frecuentes que en otras etapas. Como indica el gráfico, solo la XIV (0,67) y la X (0,59) presentan valores inferiores.

"Con un índice de 0,68, el acuerdo en la legislatura XV es bajo y queda lejos de la media histórica por legislatura (0,80): ha habido acuerdos, pero han sido menos frecuentes que en otras etapas"

¿En qué leyes se han puesto de acuerdo sus señorías? De las 34 leyes aprobadas, el acuerdo máximo lo han concitado nueve de ellas: cinco leyes destinadas a grupos concretos (bomberos forestales, personas con ELA, donantes vivos de órganos, agentes forestales, trabajadores con incapacidad permanente), dos de trasposición de normativa europea o de ratificación de modificación de tratados, una relacionada con las mutuas alternativas a la Seguridad Social y otra sobre el derecho de defensa. En estas ocasiones, sus señorías han coincidido o se han puesto de acuerdo independientemente del partido en el que militen. Tiene relevancia el hecho de que, en seis de las leyes con más acuerdo, la iniciativa ha partido del Gobierno de Sánchez (proyectos de ley), obteniendo el apoyo de los rivales. En esta legislatura, las leyes ordinarias presentan un índice de acuerdo más alto (0,73) que las orgánicas (0,62), que requieren de mayorías absolutas.

Agrupados por legislaturas, los datos permiten tener una perspectiva histórica. La UCD registra la mayor capacidad de atraer a la oposición de toda la serie: a la necesidad de construir un nuevo modelo y mirar al futuro se sumaba que, con mayoría relativa, debía pactar para aprobar leyes. Con los primeros Gobiernos socialistas, el índice se mantiene alto (entre 0,82 y 0,86), incluso con mayoría absoluta, señal de que esta no excluye el diálogo y la negociación y matiza la idea de que las mayorías absolutas reducen el acuerdo. Obsérvense las legislaturas II, III, IV, VII y X.

Después se aprecia cierto desgaste. El primer Gobierno de José María Aznar, en minoría, mantiene el nivel; el segundo, con mayoría absoluta, baja a 0,75, lo que refuerza la idea de que las mayorías absolutas hacen el acuerdo menos necesario; el descenso continúa con el primero de José Luis Rodríguez Zapatero. Con su segundo mandato (legislatura IX), en cambio, el índice se dispara hasta 0,87, uno de los valores más altos de la democracia. Con Mariano Rajoy y en plena crisis económica se alcanza el mínimo (0,59). Le sigue cierta recuperación, sobre todo tras la moción de censura: Pedro Sánchez gobernó con 84 escaños, pero con un amplio acuerdo parlamentario (0,88). Finalmente, las dos legislaturas del Gobierno de coalición de Sánchez figuran entre las menos inclusivas de la democracia (0,67 y 0,68).

"Las dos legislaturas del Gobierno de coalición de Sánchez figuran entre las menos inclusivas de la democracia (0,67 y 0,68)"

Conviene explicar qué ocurre detrás de los valores del índice de acuerdo. Es fácil intuir que un Gobierno apoyado en una minoría parlamentaria (tanto si es en solitario como en coalición) va a generar de manera mecánica un mayor grado de acuerdo, ya que no es aritméticamente posible aprobar una norma si el partido o partidos en el Gobierno no llegan a acuerdos con los rivales. Sin acuerdo, la norma decae (hemos visto esto varias veces en esta legislatura) y no forma parte de la contabilidad del índice. Esto hace que la comparación de los valores del índice entre legislaturas de Gobiernos de mayoría y de Gobiernos en minoría no sea del todo justa.

Resulta más ilustrativo comparar lo que ocurre entre diferentes legislaturas con Gobiernos en minoría. Aquí tenemos dos escenarios posibles. En el primero de ellos, el partido o partidos de gobierno establecen acuerdos amplios con otros grupos políticos, de manera que se mantiene la producción legislativa y las leyes se aprueban con el apoyo de una representación más amplia de la sociedad. Es el caso de las legislaturas constituyentes I, V, VI, VIII y IX (véase el gráfico 1). En el segundo escenario, que se ilustra con la situación de las legislaturas XIV y XV, los partidos de gobierno y de la oposición son menos capaces de ponerse de acuerdo y esto provoca que haya menos acuerdo en las leyes aprobadas y que se resienta la producción legislativa porque algunas iniciativas no se presentan ante la falta de apoyos parlamentarios para sacarlas adelante (aunque no se sabe cuántas, a excepción de los presupuestos).

Así pues, la comparación del valor del índice de acuerdo para esta legislatura con las anteriores no refleja en toda su crudeza el efecto de la política de bloques sobre las dinámicas de acuerdo parlamentario. Buena parte del (menor) acuerdo que refleja el índice se explica por el apoyo puntual de los partidos del llamado bloque de investidura a las iniciativas legislativas, pero muy poco por el apoyo del resto de partidos (PP y Vox). Esto nos da una idea más cabal de la drástica caída en la capacidad de acuerdo entre partidos de diferentes bloques ideológicos que se ha producido en las dos últimas legislaturas. Es decir, se legisla poco y es solo posible a través de pactos dentro del propio bloque ideológico.

Dado el cariz que está tomando la política española, no parece probable que esta tendencia al "bloquismo" se modere a corto plazo, ni siquiera en escenarios en los que las emergencias o los desastres naturales (DANA, COVID, erupciones volcánicas) harían prever un "cierre de filas", aunque sea temporal. El ecosistema mediático tampoco ayuda. Y esto tiene consecuencias: la literatura comparada muestra que los acuerdos amplios aumentan la estabilidad de las políticas, generando certezas a futuro. En Estados Unidos se ha comprobado que las leyes aprobadas por mayorías estrechas tienen más probabilidades de ser luego cambiadas: quedan más expuestas a que una mayoría posterior las modifique con pocos elementos de continuidad, lo que resta previsibilidad y puede generar incertidumbre en la ciudadanía.

"Dado el cariz que está tomando la política española, no parece probable que esta tendencia al «bloquismo» se modere a corto plazo"

Esto conduce a una reflexión final. Toda democracia se sustenta en el pluralismo de ideologías y de soluciones a los problemas comunes que compiten en el mercado político. Es decir, la democracia lleva en su seno la semilla del conflicto. De hecho, es hija del conflicto social. Pero la experiencia histórica sugiere que pocas democracias aguantan un conflicto político permanente entre rivales que deciden no cooperar institucionalmente alimentando el fuego de la polarización perniciosa. Nos lo contó Juan J. Linz en La quiebra de las democracias y más recientemente Steven Levitsky y Daniel Ziblatt en Cómo mueren las democracias.