El desgaste del Congreso en la legislatura del decreto

La reciente disolución de las Cortes Generales y la convocatoria de elecciones para el 29 de noviembre ofrecen una ocasión para evaluar el funcionamiento del Parlamento durante la legislatura. En este contexto, la Fundación Hay Derecho ha presentado su Informe del Estado de derecho 2026, centrado en los años 2024 y 2025, con actualizaciones hasta julio de 2026. El balance normativo de 2025, cuando se aprobaron diez leyes ordinarias, tres leyes orgánicas y diecisiete reales decretos leyes, es una muestra del peso de la iniciativa gubernamental por esta vía.

En este caso, la fragmentación del Congreso y la falta de apoyos estables han condicionado la actividad legislativa. El informe puede ayudar a recapitular lo que ha sido esta legislatura y permite examinar cómo esas dificultades han afectado a la capacidad de los diputados para discutir y modificar las decisiones del Ejecutivo. Su aportación más novedosa muestra que la disminución de algunos espacios de deliberación ha convivido con una intensa actividad de enmienda.

Menos debate en comisión

La principal novedad metodológica del estudio reside en el tratamiento sistemático de 1.059 expedientes de proyectos de ley tramitados entre las legislaturas VI y XV mediante herramientas informáticas. Sobre esa base, la fundación analiza específicamente los veinte proyectos aprobados en la XV legislatura incluidos en su estudio y los compara con los de legislaturas anteriores.

Los resultados muestran cambios en la dinámica de trabajo de las comisiones. Las comparecencias formales de expertos se sitúan entre los niveles medios más bajos de la serie analizada y el tiempo de debate en comisión es inferior al de las legislaturas recientes con información disponible. Al mismo tiempo, los proyectos aprobados registran un elevado número de enmiendas sustantivas y un alto grado de transformación respecto al texto inicial.

Esta combinación matiza la imagen de una Cámara sin capacidad de intervención: los diputados introducen cambios importantes en las iniciativas, aunque algunos de los espacios públicos de deliberación pierdan intensidad. A partir de este patrón, Hay Derecho plantea que parte de la negociación política podría haberse desplazado fuera de los debates parlamentarios formales.

"Los diputados introducen cambios importantes en las iniciativas, aunque algunos de los espacios públicos de deliberación pierdan intensidad"

No obstante, la fundación reconoce que los datos no permiten confirmar esa hipótesis ni identificar las causas de la evolución observada. Los indicadores describen aspectos del procedimiento: una mayor duración del debate o un mayor número de enmiendas tampoco demuestran, por sí solos, una mejor calidad de las leyes —si bien es muy interesante detectar tendencias en estas variables—.

El decreto ley y sus límites para deliberar

El real decreto ley mantiene una presencia relevante en la producción normativa española: el informe contabiliza once en 2024, diecisiete en 2025 y otros once hasta mayo de 2026. El artículo 86 de la Constitución permite al Gobierno recurrir a esta figura en situaciones de "extraordinaria y urgente necesidad". El Congreso debe pronunciarse sobre su convalidación o derogación mediante una votación de totalidad en el plazo de treinta días.

En ese trámite, los diputados votan sobre el conjunto de la norma, sin poder introducir enmiendas. Esta limitación adquiere especial relevancia en los decretos ómnibus, que agrupan materias heterogéneas bajo un único pronunciamiento parlamentario y que han generado fricciones a lo largo de la legislatura. El informe recoge ejemplos que reúnen medidas tributarias, de transporte y de Seguridad Social, de modo que el rechazo de una parte exige votar contra el paquete completo.

"Esta limitación adquiere especial relevancia en los decretos ómnibus, que agrupan materias heterogéneas bajo un único pronunciamiento parlamentario y que han generado fricciones a lo largo de la legislatura"

Los datos muestran también que la Cámara conserva capacidad de rechazo. Hasta mayo de 2026, tres de los once decretos leyes contabilizados habían sido derogados por falta de convalidación, lo que corresponde a un 27,3% del total. Además, el Congreso acordó tramitar como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia los ocho convalidados, abriendo así la posibilidad de presentar enmiendas.

Esta tramitación posterior puede ampliar el debate sobre el contenido, pero su apertura no garantiza que termine aprobándose una ley. Hay Derecho advierte de que, si queda bloqueada, el decreto convalidado permanece vigente sin que llegue a completarse la fase parlamentaria de modificación del texto.

Las iniciativas que quedan congeladas

También se analizan los mecanismos que permiten paralizar iniciativas sin someterlas a un rechazo expreso del pleno. El caso más ilustrativo corresponde al proyecto de ley procedente del Real Decreto-ley 36/2020 sobre el Plan de Recuperación, tramitado durante la XIV legislatura. Tras convalidarlo, el Congreso acordó su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

En noviembre de 2022, la Mesa había aprobado setenta y una prórrogas consecutivas del plazo de enmiendas, después de unos veintiún meses desde el inicio de la tramitación. El proyecto acabó caducando con la disolución de las Cámaras en 2023, mientras el decreto convalidado continuaba vigente. A este respecto, la STC 32/2026, de 14 de abril, declaró que los acuerdos impugnados habían vulnerado el derecho de los diputados al ejercicio de sus funciones representativas, reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución. El Tribunal Constitucional censuró la reiteración de las prórrogas sin motivación suficiente, que había impedido avanzar en la tramitación.

"El Tribunal Constitucional censuró la reiteración de las prórrogas sin motivación suficiente, que había impedido avanzar en la tramitación"

Aunque la sentencia se refiere a la legislatura anterior, Hay Derecho identifica prolongaciones similares en la XV: según su análisis del cuadro de iniciativas en plazo de enmiendas actualizado el 26 de mayo de 2026, las cinco con más vencimientos sucesivos acumulaban entre ochenta y cinco y noventa prórrogas estimadas.

Los presupuestos y el control del gasto

El control de la política económica representa otro ámbito afectado. La falta de presentación de nuevos proyectos presupuestarios ha mantenido prorrogados los Presupuestos Generales del Estado de 2023 durante 2024, 2025 y 2026. Las Cortes no han podido debatir unas nuevas cuentas que recojan el conjunto de las prioridades económicas y sociales del Ejecutivo.

"Las Cortes no han podido debatir unas nuevas cuentas que recojan el conjunto de las prioridades económicas y sociales del Ejecutivo"

El artículo 134.4 de la Constitución prevé la prórroga automática cuando los nuevos presupuestos no se aprueban antes del inicio del ejercicio. El mismo artículo establece la obligación del Gobierno de presentar el proyecto al Congreso al menos tres meses antes de que expiren los del año anterior.

Hay Derecho cuestiona la utilización prolongada de la prórroga como pauta de gestión. El Ejecutivo conserva capacidad para adaptar el gasto mediante modificaciones presupuestarias previstas en el ordenamiento, pero estas decisiones no ofrecen el debate global que acompaña a la aprobación de unas nuevas cuentas.

El diagnóstico apunta a recuperar garantías de deliberación, desde la motivación de las prórrogas de enmiendas hasta una tramitación efectiva de los decretos convertidos en proyectos de ley. Para la próxima legislatura, el balance también tendrá que atender a la participación de expertos y a la posibilidad de examinar públicamente las prioridades del Gobierno. El volumen de normas aprobadas deja fuera estas dimensiones del trabajo parlamentario.