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Reformas constitucionales: contexto e indeterminación

María Eugenia Coutinho

7 mins - 2 de Marzo de 2022, 12:00

Hace un tiempo en este espacio las politólogas Julieta Suárez Cao, Valeria Palanza y Javiera Arce se referían a una discusión que está teniendo lugar en la Convención Constituyente chilena acera de si el Poder Legislativo debe ser unicameral o bicameral. Más allá de cuestiones estrictamente técnicas o académicas, las propuestas para eliminar el Senado, acusado entre otras cosas de parálisis o lentitud, parecen estar condicionadas por el desprestigio de las instituciones políticas, especialmente explícito en las protestas de 2019 y que dieron origen a la iniciativa de reforma constitucional en ese país. Las autoras advertían de los riesgos que esta iniciativa puede tener en el funcionamiento del sistema político.

Los procesos de reforma constitucional no se dan en el vacío ni nacen en un laboratorio, sino que se encuentran inmersos en contextos determinados y fuertemente influidos por dinámicas políticas, climas de ideas y de opinión. Pero a su vez, el nuevo diseño determina reglas e incentivos que incidirán en el comportamiento de los actores políticos e institucionales en el futuro. En este sentido, la redacción o la reforma de una Constitución está sometida a un descalce temporal que es en sí mismo un desafío: es en parte producto del corto plazo inescindible de la coyuntura que la origina, pero está concebida para perdurar en el medio y largo plazos. Por eso, las expectativas fundacionales que a veces rodean a las reformas constitucionales pueden verse insatisfechas y hasta producir efectos contrarios a los buscados.

Esta tensión temporal también se observa en la experiencia reformista argentina de 1994, más allá de las múltiples y profundas diferencias con el caso chileno. La reforma constitucional en Argentina ingresó en la agenda a partir de una iniciativa unilateral del presidente Raúl Alfonsín en 1986, cuando creó el Consejo para la Consolidación de la Democracia, un órgano asesor del presidente plural, pero sin participación ciudadana ni de los partidos políticos de forma orgánica, destinado a proponer reformas institucionales.

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Allí se elaboró un dictamen preliminar sobre la reforma constitucional que tenía un marcado sesgo anti-presidencialista, visión compartida por muchos académicos y miembros del partido oficialista. El presidencialismo era entonces objeto de una fuerte impugnación teórica, ya que se le asignaba causalidad en la inestabilidad democrática de la región. El dictamen promovía atenuar el presidencialismo, con propuestas que incluso proponían el diseño de un sistema semi-presidencial o semi-parlamentario.

La propuesta de reforma se encontraba fuertemente identificada con el propio presidente Alfonsín y, en consecuencia, la crisis económica y política que afectó su Presidencia desde 1987 hasta el final anticipado en 1989, incidió sobre su legitimidad y sobre la viabilidad de un acuerdo político más amplio para impulsarla. La reforma constitucional quedó presa de la dinámica política y partidaria.

Carlos Menem, del Partido Justicialista, asumió en julio de 1989 en un contexto extremadamente inestable. Sus primeros dos años de Presidencia se desarrollan de crisis en crisis, y la reforma constitucional desapareció de la agenda, Pero a partir de 1991, cuando logró estabilizar la economía y con un estilo decisionista y delegativo, se retomó la idea de reformar la Constitución, aunque esta vez con un objetivo mucho más pedestre: permitir su reelección, hasta entonces vedada.

La reforma fue pactada entre las dos fuerzas políticas mayoritarias, liderada por el expresidente Alfonsín y el presidente Menem en el marco de un juego estratégico que tuvo un nombre: Pacto de Olivos. Alfonsín insistía en atenuar el sistema presidencial y Menem buscaba posibilitar su reelección. El corazón de la reforma fue un paquete cerrado denominado Núcleo de Coincidencias Básicas, sometido a la aprobación del Congreso primero para que declarara la necesidad de la reforma, y luego votada por la Asamblea Constituyente. Así, la reforma constitucional incluyó algo del espíritu anti-presidencialista del proyecto de Alfonsín, como la creación de un Jefe de Gabinete de Ministros (JGM), pero la impronta de una Presidencia fuerte también logró colarse. La Constitución de 1994 refleja el pacto para satisfacer a las partes y el equilibrio de poder de la Convención Constituyente.



Paradójicamente, o no tanto teniendo en cuenta la transacción mencionada, la Constitución sancionada en 1994 no dio lugar a una Presidencia más débil y desconcentrada; más bien lo contrario. Si bien se restringieron algunos poderes presidenciales (como la designación de jueces y la pérdida de la Jefatura de la Ciudad de Buenos aires, que fue declarada autónoma), el presidente mantuvo prácticamente inalteradas sus prerrogativas y su rol fue reforzado con respecto a los poderes legislativos, constitucionalizando los decretos de necesidad y urgencia e introduciendo el veto parcial. La elección directa del presidente y la posibilidad de reelección reforzaron también su papel.

La creación de la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) era uno de los principales dispositivos del Núcleo de Coincidencias Básicas para atenuar el presidencialismo, y es un claro ejemplo de la influencia del contexto en el diseño constitucional y una pobre performance en la práctica. A la impugnación teórica al presidencialismo ya mencionada de los 80 se sumaba la crítica a modelos delegativos como los del propio Menem y Fujimori en los años 90. El contexto empujaba teóricamente hacia su creación, pero el resultado en la Constituyente se debe más al balance de poder que a cuestiones programáticas. En las aspiraciones del presidente Alfonsín, el JGM era una especie de primer ministro que operaría como 'fusible' en caso de crisis, pero para el justicialismo, a lo sumo, era sólo un ministro coordinador, para desconcentrar la tarea administrativa del presidente.

A pesar de las expectativas, podemos afirmar con certeza que el jefe de Gabinete no funcionó como fusible (evidente en la crisis del 2001), pero tampoco ha sido siempre un eficiente ministro coordinador. El rol del JGM es contingente a la relación que mantiene con el presidente y la arquitectura institucional no lo posiciona necesariamente como primus inter pares. El diseño de Poder Ejecutivo mantiene los rasgos de siempre y el presidente argentino dispone de los poderes para manejar su Gabinete sin que la intervención del JGM sea imprescindible; a pesar de la Constitución de 1994.
Ésta incorporó significativos cambios e innovaciones en términos de derechos individuales y colectivos y de la organización del poder, pero a 28 años de que fuera sancionada, parte de las expectativas no se han cumplido y muchos aspectos han quedado abiertos e indeterminados, como la cuestión de la co-participación federal de impuestos. No obstante lo anterior, sus efectos no son menores. Varias reformas han alterado el sistema político: la elección del presidente con segunda vuelta tiende a multiplicar la cantidad de partidos y ha incrementado el protagonismo de la provincia de Buenos Aires por su peso demográfico y elector, y la autonomía de la ciudad de Buenos Aires ha sumado un nuevo actor como fuente de dirigentes políticos nacionales y eventuales presidentes.

En definitiva, las reformas constitucionales pueden surgir en momentos de transición entre gobiernos autoritarios y democráticos, en contextos de crisis institucionales y políticas actuando como reset, incorporando mecanismos para la re-legitimación del sistema político. Pero también pueden ser el resultado de una simple y llana transacción política. En cualquier caso, siempre reflejan el balance de poder entre los actores, y su contenido es sensible a la coyuntura política, aunque estén destinadas a regular el largo plazo.

Las constituciones son contratos sociales incompletos; muchos de sus efectos futuros son indeterminados.
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