De Detroit a Varsovia: ¿Se amplió la OTAN para ganar las elecciones en Estados Unidos?

El 22 de octubre de 1996, dos semanas antes de las elecciones presidenciales estadounidenses, Bill Clinton viajó a Detroit para pronunciar un discurso en el que anunció que los primeros países de Europa central y oriental invitados a ingresar en la OTAN debían convertirse en miembros de pleno derecho para 1999. Lo hizo coincidiendo con el cincuenta aniversario de la organización.

La elección de Detroit tenía un significado particular. Michigan, al igual que Wisconsin, Pensilvania e Illinois, contaba con importantes comunidades de estadounidenses de origen polaco y de otros países de Europa central y oriental. Muchos mantenían vínculos familiares y culturales con las sociedades que acababan de liberarse del dominio soviético. La incorporación de Polonia a la Alianza Atlántica era una cuestión de seguridad, pero también una aspiración vinculada a su identidad.

"La incorporación de Polonia a la Alianza Atlántica era una cuestión de seguridad, pero también una aspiración vinculada a su identidad"

Clinton conocía la importancia de estos votantes. También su adversario republicano, Bob Dole, que defendía acelerar la ampliación de la OTAN y criticaba al presidente por la lentitud del proceso. Ambos competían por el apoyo de comunidades que podían resultar decisivas en varios estados. Después de pronunciar su discurso, Clinton visitó el Polish Village Cafe, un restaurante de la comunidad polaca de Detroit. En marzo de 1999, Polonia, Hungría y la República Checa ingresaron en la OTAN. ¿Hasta qué punto una de las decisiones geopolíticas más importantes del final del siglo XX estuvo condicionada por la necesidad de ganar unas elecciones estadounidenses?

Ian Shapiro tiene pocas dudas sobre la importancia del factor electoral. "Clinton quería ganar Michigan, Wisconsin y Pensilvania", me dice durante una cena en New Haven, cerca de la Universidad de Yale, donde enseña Ciencia Política. Es autor de After the Fall: From the End of History to the Crisis of Democracy, How Politicians Broke Our World, un libro en el que examina las decisiones que dieron forma al orden internacional posterior a la Guerra Fría.

En la primera entrega de nuestra conversación, publicada en Agenda Pública, hablamos del adelanto electoral de Pedro Sánchez, de los errores de la socialdemocracia y de las oportunidades políticas que los dirigentes no siempre saben aprovechar. La ampliación de la OTAN es otro de los episodios históricos que Shapiro analiza desde esta perspectiva.

La política exterior también sirve para ganar votos

En octubre de 1996, Radio Free Europe/Radio Liberty publicó una crónica sobre el peso electoral de las comunidades estadounidenses procedentes de Europa central y oriental. Sus integrantes se concentraban especialmente en una franja de estados que se extendía desde el noreste hasta el Medio Oeste. En un sistema electoral en el que la victoria presidencial depende de los resultados de cada estado, su influencia podía ser considerable, especialmente allí donde la competición entre demócratas y republicanos estaba más ajustada.

Para Clinton, la ampliación de la OTAN permitía presentarse como garante de la independencia y la seguridad de los países que habían pertenecido al bloque soviético. No era una política improvisada durante la campaña: su administración había comenzado a plantearla formalmente en 1994, después de varios años de debates sobre el futuro de la Alianza. Sin embargo, la proximidad de las elecciones proporcionaba un incentivo adicional para concretar los compromisos y hacerlos visibles ante determinados grupos de votantes.

"La proximidad de las elecciones proporcionaba un incentivo adicional para concretar los compromisos y hacerlos visibles ante determinados grupos de votantes"

El presidente defendió en Detroit que la OTAN podía contribuir a estabilizar Europa central y oriental del mismo modo que había ayudado a garantizar la seguridad de Europa occidental después de 1945. Su planteamiento tenía una lógica estratégica, pero el lugar elegido para anunciar el calendario de ampliación respondía también a consideraciones electorales.

Un estudio de Carnegie Endowment for International Peace publicado en 2024 documenta la presión que ejercieron las organizaciones de estadounidenses de origen centroeuropeo a favor de la ampliación y la importancia que la administración Clinton concedía a su apoyo en estados electoralmente disputados del Medio Oeste. El informe señala que la Casa Blanca aprovechó la campaña de reelección para anunciar avances en una política que ya estaba en marcha.

Richard N. Haass, diplomático estadounidense que posteriormente presidiría el Council on Foreign Relations, también identificó en 1997 la presión de estas comunidades entre los factores que habían impulsado la decisión. En su análisis reconocía las razones estratégicas que podían justificar la ampliación, aunque advertía de los riesgos de deteriorar las relaciones con Rusia y debilitar la seguridad europea.

Los cálculos electorales no fueron la única causa de la ampliación. La decisión contaba con el respaldo de los gobiernos centroeuropeos que aspiraban a ingresar, de buena parte de la clase política estadounidense y de distintos aliados europeos. Pero los intereses políticos internos formaron parte del proceso. Incluso las grandes decisiones de seguridad internacional pueden estar condicionadas por las necesidades electorales más inmediatas.

¿Era inevitable ampliar la OTAN?

Shapiro va bastante más lejos en su crítica a las decisiones de aquellos años. "Yo habría cerrado la OTAN en 1991 o la habría sustituido por una alianza de seguridad paneuropea", me explica. Insiste en que no es una conclusión a la que haya llegado después de conocer los acontecimientos posteriores: ya entonces existían otras propuestas para organizar la seguridad del continente.

"Yo habría cerrado la OTAN en 1991 o la habría sustituido por una alianza de seguridad paneuropea"

François Mitterrand y Hans-Dietrich Genscher, entre otros dirigentes europeos, habían defendido fórmulas de cooperación paneuropea que permitieran superar las divisiones militares heredadas de la Guerra Fría. En Estados Unidos, figuras como George Kennan, Brent Scowcroft y el senador Sam Nunn también cuestionaron la conveniencia de ampliar la OTAN y alertaron de las consecuencias que podía tener para las relaciones con Rusia.

Shapiro se pregunta por qué debía mantenerse y seguir creciendo una alianza militar creada para contener a una Unión Soviética que había dejado de existir.

El final de la Guerra Fría ofrecía, en su opinión, una oportunidad excepcional para reformar las instituciones internacionales y establecer una relación diferente con Moscú. Rusia atravesaba un periodo de debilidad, sus dirigentes buscaban fórmulas de cooperación con Occidente y las antiguas divisiones ideológicas parecían haber perdido buena parte de su sentido.

Sin embargo, Washington interpretó el derrumbe soviético como una confirmación de la superioridad de su propio modelo. Estados Unidos había quedado como la potencia hegemónica y optó por extender las instituciones que habían organizado el mundo occidental durante las décadas anteriores. "¿Qué interés estratégico tenía Estados Unidos en 1999 en incorporar a Hungría, Polonia y la República Checa?", se pregunta. Para él, no existía una necesidad suficientemente convincente que justificara aquella decisión.

Su posición es controvertida, especialmente cuando se analiza desde los países que habían vivido bajo la influencia soviética. Para Polonia y sus vecinos, la desaparición de la Unión Soviética no garantizaba que Rusia renunciase definitivamente a sus ambiciones territoriales. La experiencia histórica centroeuropea, marcada por invasiones y ocupaciones, hacía que la protección estadounidense se percibiera como una garantía frente a la posibilidad de que Moscú recuperase una política exterior expansionista.

La invasión rusa de Ucrania en 2022 reforzó esos temores. Desde Varsovia, la ampliación de la OTAN puede interpretarse como una decisión que permitió anticiparse a una amenaza real. Por eso, cualquier análisis crítico de aquel proceso debe tener en cuenta la voluntad de los gobiernos y las sociedades que solicitaron incorporarse a la Alianza.

Shapiro no niega que Polonia tuviera razones para buscar esa protección. Cuestiona que la respuesta estadounidense debiera consistir necesariamente en ampliar una organización militar. Cree que existían otras fórmulas para proporcionar seguridad a Europa central y construir una relación de cooperación con Rusia. Es uno de los argumentos principales de After the Fall. Las grandes transformaciones históricas no están completamente determinadas por las estructuras económicas, las instituciones o las ideologías. Hay momentos en los que los dirigentes disponen de un margen extraordinario para elegir entre alternativas diferentes.

"Hay momentos en los que los dirigentes disponen de un margen extraordinario para elegir entre alternativas diferentes"

En los años noventa, Occidente pudo haber construido otras instituciones de seguridad y establecido una relación distinta con Rusia. La ampliación de la OTAN fue el resultado de decisiones que respondieron a intereses estratégicos, compromisos internacionales, presiones diplomáticas y también a los incentivos electorales de los dirigentes estadounidenses.

De Clinton a Trump: el problema europeo

Treinta años después del discurso de Detroit, Donald Trump ha vuelto a colocar el compromiso de Estados Unidos con la seguridad europea en el centro del debate. Le pregunto cómo interpreta las diferencias entre ambos presidentes y sus respectivas concepciones del papel estadounidense en el mundo.

Clinton creía que su país había salido de la Guerra Fría con la capacidad de organizar el sistema internacional alrededor de sus instituciones y prioridades. Su política exterior respondía a una visión internacionalista que atribuía a Washington la responsabilidad de ejercer el liderazgo occidental. La ampliación de la OTAN formaba parte de ese proyecto.

Trump, por el contrario, contempla las relaciones internacionales desde una perspectiva mucho más nacionalista y transaccional. Su disposición a cuestionar compromisos históricos con los aliados europeos ha puesto en duda algunas de las bases sobre las que se construyó el orden posterior a 1989.

En 1996, un presidente estadounidense defendía la ampliación de la OTAN como garantía de seguridad para Europa y como instrumento para consolidar el liderazgo de su país. Tres décadas después, otro cuestiona reiteradamente las obligaciones que Estados Unidos había asumido para proteger a sus aliados.

Los europeos, mientras tanto, dependen de decisiones adoptadas por dirigentes a los que no pueden votar. Le planteo a Shapiro esta contradicción democrática, que considero especialmente relevante para comprender las limitaciones de la soberanía europea. La seguridad de Polonia, Alemania o España está condicionada por el resultado de unas elecciones presidenciales estadounidenses en las que sus ciudadanos no tienen ninguna capacidad de intervenir.

"La seguridad de Polonia, Alemania o España está condicionada por el resultado de unas elecciones presidenciales estadounidenses en las que sus ciudadanos no tienen ninguna capacidad de intervenir"

Los votantes de origen polaco de Michigan podían influir en 1996 en la decisión de incorporar a Polonia a la OTAN. Quienes vivían en Varsovia, directamente afectados por aquella medida, no participaban en la elección del presidente estadounidense.

Esta dependencia no elimina las responsabilidades de los gobiernos europeos ni resta legitimidad a las decisiones adoptadas en Washington. Pero revela hasta qué punto las prioridades internas de una gran potencia pueden determinar las condiciones de seguridad de otros países. Incluso cuando una elección presidencial se decide por un margen estrecho en unos pocos estados, sus consecuencias pueden extenderse mucho más allá de las fronteras estadounidenses.

El riesgo de una Europa nacionalista

Le pregunto qué ocurriría si los principales países europeos acabasen gobernados por fuerzas nacionalistas. Hablamos de una eventual victoria de la extrema derecha francesa, del crecimiento de Alternativa para Alemania, del gobierno de Giorgia Meloni en Italia y de la posibilidad de una coalición entre PP y Vox en España. Su respuesta es directa: "Creo que aumentaría enormemente las posibilidades de una guerra en Europa y entre europeos".

Shapiro teme que algunos gobiernos nacionalistas recurran a la confrontación exterior si sus programas económicos fracasan y no consiguen satisfacer las expectativas de sus votantes. El recurso a un enemigo común, utilizado primero para movilizar al electorado contra la inmigración o determinados adversarios internos, podría trasladarse a las relaciones entre Estados.

"El recurso a un enemigo común, utilizado primero para movilizar al electorado contra la inmigración o determinados adversarios internos, podría trasladarse a las relaciones entre Estados"

La hipótesis es discutible. No todos los gobiernos nacionalistas comparten las mismas posiciones internacionales ni cabe deducir de su orientación ideológica que necesariamente vayan a provocar conflictos armados. El politólogo tampoco presenta ese escenario como inevitable. Su advertencia apunta a los riesgos de una política que interpreta las relaciones entre grupos y países como una competición en la que las ganancias de unos deben producirse a costa de los demás.

El problema sería especialmente grave en una Europa cuya seguridad depende de acuerdos entre gobiernos con intereses distintos. Los tratados y las instituciones internacionales proporcionan mecanismos de cooperación, pero su funcionamiento también está condicionado por las coaliciones que llegan al poder y por las decisiones que toman sus dirigentes.

Europa podría encontrarse con gobiernos cada vez menos dispuestos a cooperar entre sí, precisamente cuando Washington está redefiniendo sus prioridades internacionales. Una combinación que complicaría considerablemente la capacidad europea para responder a las amenazas exteriores.

Las elecciones que cambiaron la seguridad europea

La visita de Clinton al Polish Village Cafe ayuda a comprender las conexiones entre la política nacional y las relaciones internacionales. El presidente estadounidense se reunió con votantes de origen polaco después de anunciar una decisión trascendental para la seguridad de Europa, en plena campaña por su reelección.

Clinton no acudió a Detroit únicamente para conquistar votos. Su administración tenía una visión estratégica de Europa, compartida por numerosos dirigentes occidentales y apoyada por los gobiernos centroeuropeos que aspiraban a ingresar en la OTAN. La ampliación respondía a demandas de seguridad que no pueden reducirse a los intereses de una campaña presidencial.

"La ampliación respondía a demandas de seguridad que no pueden reducirse a los intereses de una campaña presidencial"

Pero aquella estrategia internacional también resultaba electoralmente atractiva. El compromiso de admitir nuevos miembros en la Alianza se formuló ante una audiencia especialmente receptiva, cuando faltaban apenas dos semanas para las elecciones. Shapiro cree que el final de la Guerra Fría ofreció oportunidades que los dirigentes occidentales no supieron aprovechar. Es posible discrepar de su propuesta de haber disuelto la OTAN o de su valoración sobre la conveniencia de ampliarla, especialmente a la luz de lo ocurrido posteriormente en Ucrania. Pero su análisis obliga a examinar las decisiones de aquellos años atendiendo tanto a sus fundamentos estratégicos como a los intereses de quienes las impulsaron.

El 22 de octubre de 1996, Clinton anunció en Detroit un compromiso que contribuiría a transformar la seguridad europea. Los estadounidenses de origen polaco que escucharon aquel discurso podían votar en las elecciones presidenciales del 5 de noviembre. Los ciudadanos de Polonia, que llevaban años reclamando su ingreso en la OTAN, no.

Treinta años después, Europa sigue dependiendo en buena medida de las decisiones de Washington para garantizar su seguridad. Y esas decisiones pueden estar condicionadas por los intereses electorales de unos dirigentes a los que los europeos no pueden votar.