Vientos del este: cómo China desarrolló su industria de vehículos eléctricos

En el último trimestre de 2023, BYD superó por primera vez a Tesla en la venta de vehículos eléctricos a nivel mundial ¿Cómo ha llegado China hasta este punto? El liderazgo del gigante asiático en la industria de vehículos de nueva energía (NEV, en sus siglas en inglés) ha sido un shock para occidente. "¿Has visto su coche?", respondía con sorna y entre risas Elon Musk en Bloomberg TV en un lejanísimo 2011 al ser preguntado sobre su hoy gran competidor. Al desempolvar hoy la entrevista le da a uno la sensación de que nos estábamos perdiendo algo. Sin duda él fue de los primeros en enterarse y en aprovechar la oportunidad, estableciendo su filial en China, Tesla Shanghai Co., Ltd., en mayo de 2018, y anunciando su acuerdo con el gobierno municipal de Shanghái al mes siguiente para construir ahí su Gigafábrica 3, la primera de Tesla en el extranjero, y la primera de vehículos de nueva energía de propiedad exclusivamente extranjera en China.  

Entre el revuelo de noticias y reacciones políticas que se han sucedido ante este enésimo ascenso de "la fábrica del mundo" en un sector de alto valor añadido, merece la pena aterrizar en las claves del éxito. Sin duda, una de ellas son las políticas públicas. 

La génesis: los proyectos de investigación en los 90

El 22 de agosto de 1992, el reputado científico y padre de la industria aeroespacial china Qian Xuesen, en una carta dirigida al viceprimer ministro Zou Jiahua, propuso impulsar la industria automovilística nacional saltando la etapa del uso de gasolina y diésel y entrando directamente en la de nuevas energías y reducción de la contaminación ambiental.

Para Qian las baterías eléctricas representaban la nueva era de los automóviles y, para que China entrase en ella, era esencial la fuerza organizativa del Estado. El viceprimer ministro ya era consciente del reto, y en su carta de respuesta le informó de que, en el marco del octavo plan quinquenal (1991-1996), se había puesto en marcha la "investigación sobre tecnologías clave en vehículos eléctricos". Este proyecto, con el liderazgo en su ejecución de la Universidad Tsinghua y un presupuesto de 15 millones de yuanes, representa el pistoletazo de salida de la primera etapa de políticas públicas para el desarrollo de los vehículos de nueva energía en China, caracterizada por una apuesta por la inversión en investigación, y acelerándose con la entrada en el nuevo siglo.

"Qian Xuesen propuso impulsar la industria automovilística nacional saltando la etapa del uso de gasolina y diésel y entrando directamente en la de nuevas energías y reducción de la contaminación ambiental"

Precisamente en 2001, el Ministerio de Ciencia y Tecnología lanzó un programa especial de vehículos eléctricos bajo el marco "tres verticales [vehículos de pila de combustible (FCEVs), vehículos híbridos (HEVs) y vehículos eléctricos (EVs)] y tres horizontales [sistema de control del tren motriz, motor y batería]" con el objetivo de desarrollar autobuses y vehículos de pasajeros. Con un presupuesto de 880 millones de yuanes se pusieron en marcha proyectos en los que participaron más de 200 empresas, universidades y centros de investigación, y se sentaron las bases de una colaboración público-privada que sería clave en el éxito posterior de la industria. 

"Diez ciudades, miles de vehículos"

La primera puesta de largo de los vehículos de nueva energía chinos tuvo lugar en los Juegos Olímpicos de Pekín del 2008. Conforme a datos oficiales, 50 autobuses eléctricos de batería de litio y un total de 600 vehículos de nueva energía recorrieron más de 3,7 millones de kilómetros y transportaron a más de 4,4 millones de pasajeros.

"Las circunstancias para que China apostase por los vehículos de nueva energía en esos años eran especialmente propicias: en el contexto de la crisis económica de 2008, se consideró necesaria una estrategia industrial que ayudara a amortiguarla"

Ya el sector había llegado a un nivel de madurez que permitió a BYD lanzar en diciembre de ese año el primer vehículo híbrido enchufable de producción en serie del mundo, el F3DM. No es casualidad que, en septiembre de ese mismo año, Berkshire Hathaway, bajo la dirección ejecutiva de Warren Buffet, anunciara el acuerdo para la compra de un 10% de las acciones de BYD. Estaba dando comienzo un nuevo periodo que podemos situar entre 2009 y 2015.

Las circunstancias para que China apostase por los vehículos de nueva energía en esos años eran especialmente propicias: en el contexto de la crisis económica de 2008, se consideró necesaria una estrategia industrial que ayudara a amortiguarla, y se elaboró un plan de acción específico para el sector del transporte; la creciente preocupación medioambiental alentaba una transición a todos los niveles y la reducción de emisiones se percibió como un factor esencial para la construcción de la llamada "civilización ecológica"; y la masiva popularización de las bicicletas eléctricas, en su mayoría de baterías de plomo y ácido, alentó la apuesta por la electrificación del transporte.  

Recién terminados los Juegos y aprovechando el tirón de la puesta de largo de los vehículos de nueva energía, se celebró en Pekín la primera cumbre de desarrollo automotriz de energía verde. En ella, el ministro de ciencia y tecnología, Wan Gang, anunció el futuro lanzamiento de un proyecto a gran escala denominado "diez ciudades, miles de vehículos". Wan Gang era doctor en ingeniería mecánica por la Universidad Técnica de Clausthal y antiguo empleado de Audi en Alemania. Había regresado a China en el año 2000 para liderar el impulso de la industria automotriz desde el Ministerio de Ciencia y Tecnología.

"Conforme a los datos del propio Wan Gang de marzo de 2013, en las 25 ciudades había ya un total de 39.800 vehículos de nueva energía, de los que el 80% eran autobuses, 174 estaciones de carga y cambio de batería, y más de 8.000 estaciones de carga."

Posteriormente, asumiría el cargo de ministro entre abril de 2007 y marzo de 2018. Su nombramiento y su impulso fue clave para posicionar el sector como una prioridad para el gobierno. "Diez ciudades, miles de vehículos" se aprobó en enero de 2009 y consistió en desarrollar proyectos piloto independientes en varias ciudades, una práctica común en China para replicar posteriormente a nivel nacional los casos de éxito. En total fueron seleccionadas 25 ciudades que incluían los principales clústeres económicos: el eje Pekín-Tianjin-Hebei; el delta del Yangtze; el delta del río de las Perlas; el curso medio del Yangtze; y el eje Chengdu-Chongqing.  

En el periodo 2010-2013 se desarrollaron los proyectos piloto y, aunque no se lograron los ambiciosos objetivos marcados, supusieron el inicio de la fase industrial del desarrollo de vehículos de nueva energía. Conforme a los datos del propio Wan Gang de marzo de 2013, en las 25 ciudades había ya un total de 39.800 vehículos de nueva energía, de los que el 80% eran autobuses, 174 estaciones de carga y cambio de batería, y más de 8.000 estaciones de carga. El enfoque en la implementación de los vehículos de nueva energía en los servicios públicos de transporte y en el despliegue de la red de carga fueron decisiones clave en un contexto en el que el mercado privado aún no tenía capacidad de ser un motor del crecimiento.  En septiembre de 2013 se puso en marcha una nueva ronda de proyectos piloto hasta 2015, y en esta ocasión se sumaron 88 ciudades. 


El impulso político y la apuesta por la electrificación pura

En 2015, el desarrollo de la industria de vehículos de nueva energía entró ya en una nueva fase. La Asociación Fabricantes de Automóviles de China (CAAM, en sus siglas en inglés) señaló que la producción se disparó hasta las 340.500 unidades, un 330% más interanual, y el volumen de ventas hasta las 331.100 unidades, un 340% más interanual. En ese año, China se convirtió ya en el primer mercado del mundo de vehículos de nueva energía. 

"La propulsión eléctrica pura pasó a ser la apuesta principal del gobierno chino, tal y como queda reflejado en el XIII Plan Quinquenal de Innovación Nacional en Ciencia y Tecnología (2016 – 2020)"

Por otro lado, en el mes de mayo tuvo lugar el impulso definitivo al sector desde el más alto nivel político con el anuncio del primer ministro Li Keqiang del plan del Consejo de Estado "Made in China 2025", que tiene como objetivo convertir a China en una potencia manufacturera en sectores de alto valor añadido.  Entre las diez áreas clave para promover el desarrollo innovador se incluyó la de los vehículos de nueva energía, quedando claro el posicionamiento del sector en el centro de la estrategia de desarrollo industrial a nivel nacional.

La propulsión eléctrica pura pasó a ser la apuesta principal del gobierno chino, tal y como queda reflejado en el XIII Plan Quinquenal de Innovación Nacional en Ciencia y Tecnología (2016 – 2020). En este contexto tiene lugar la creación del Centro Nacional de Innovación en Baterías de Energía en julio de 2016, un espacio de colaboración público-privada que sirve como plataforma de innovación y de pruebas. El éxito empresarial más destacable en este ámbito llegó en 2017, cuando la empresa CATL se posicionó como la primera del mundo en suministro de baterías, posición que no ha perdido desde entonces.

Medidas de apoyo: auge y eliminación de las ayudas estatales


El despliegue de medidas de apoyo al sector de vehículos de nueva energía que se observa desde el inicio de la etapa de promoción industrial hasta la actualidad es muy diverso: desarrollo de mecanismos de coordinación entre los distintos organismos públicos, y con los actores privados; desarrollo del marco regulatorio y supervisor; simplificación de procedimientos administrativos; subvenciones y exenciones fiscales; facilidades de crédito y movilización del capital privado a través de las entidades financieras; eliminación de incentivos a los vehículos de combustible fósil; la ya mencionada apuesta por el desarrollo de la red de carga y por el impulso de la electrificación desde los servicios públicos de transporte; obligaciones de reducción de consumo de combustible fósil y de producción de vehículos de nueva energía a los fabricantes; y acciones de promoción, entre otros. 

"Las subvenciones y las exenciones fiscales han desempeñado un papel protagonista"

Las subvenciones y las exenciones fiscales han desempeñado un papel protagonista. No obstante, conforme se ha ido desarrollando la industria, se han ido priorizando unos sectores sobre otros, con el referido enfoque hacia la electrificación pura, se han detectado y corregido ineficiencias y fraudes, y se ha apostado por la eliminación progresiva de estas ayudas directas. El 31 de diciembre de 2022 finalizaron las subvenciones para la compra de vehículos de nueva energía. Estaba previsto que finalizaran con anterioridad, pero en abril de 2020, en el contexto de la pandemia de la COVID-19, el gobierno chino optó por extenderlos como medida de apoyo. Por otro lado, aunque la exención del impuesto a la compra de vehículos seguirá en 2024 y 2025, se reducirá a la mitad en 2026 y 2027, y está previsto que a partir de entonces se elimine. 

Alternativamente a las subvenciones y las exenciones fiscales y ante su eliminación progresiva, el gobierno chino ha apostado por soluciones innovadoras compatibles con una industria ya madura, basadas en obligaciones para los fabricantes de vehículos y mecanismos de mercado. En abril de 2018, entró en vigor la política de 'créditos dobles' para los fabricantes de vehículos. Por un lado, les obliga a cumplir con límites de consumo promedio de combustible para sus vehículos de combustible fósil (CAFC, en su sigla en inglés), generando un excedente de créditos CAFC por superar los objetivos y un déficit por incumplimiento. Por otro lado, deben producir vehículos de nueva energía, generando así créditos de vehículos de nueva energía (créditos NEV) para alcanzar las cuotas mínimas de producción establecidas.

La clave de la política de "créditos dobles" radica en que el déficit en el ámbito de los vehículos de combustible fósil se puede compensar con excedentes de créditos NEV, mientras que para el cumplimiento de las cuotas mínimas de vehículos de nueva energía se puede producir nuevos vehículos, emplear excedentes de créditos NEV de otros años, o comprar créditos NEV a otros fabricantes, pero en ningún caso compensar empleando créditos CAFC. El resultado es que la regulación fuerza el aumento de la producción de vehículos de nueva energía en dos direcciones, alcanzar las cuotas mínimas y compensar los incumplimientos en los vehículos de combustible fósil. 

Atracción de inversión y empresas extranjeras

Conforme se fue desarrollando la industria, la preocupación por la atracción de inversión y empresas extranjeras adquirió una posición central. El cambio más relevante llegó en junio de 2018, cuando se actualizaron las "Medidas Especiales para la Administración del Acceso a la Inversión Extranjera en las Zonas de Libre Comercio (Lista Negativa)". Conforme a la Lista Negativa anterior, al menos un 50% de las participaciones de las empresas de fabricación de vehículos debían ser chinas, pero a partir de la de 2018 los vehículos de nueva energía quedaron exentos de ese requisito.

"Conforme a la Lista Negativa anterior, al menos un 50% de las participaciones de las empresas de fabricación de vehículos debían ser chinas, pero a partir de la de 2018 los vehículos de nueva energía quedaron exentos de ese requisito"

La consecuencia más señalada del nuevo marco jurídico fue el ya referido acuerdo de Tesla con el gobierno municipal de Shanghái para establecer la primera fábrica extranjera de vehículos de nueva energía. En enero de 2019 comenzaron las obras y en enero de 2020 comenzó la fabricación del Model 3, que sería el vehículo eléctrico más vendido ese año en China. Antes de la entrada de Tesla, otras empresas extranjeras habían accedido ya al mercado, pero siempre a través de joint ventures. Las empresas extranjeras pudieron beneficiarse también de las medidas de impulso del gobierno chino. 

Últimos objetivos y avances
 
Los objetivos para el desarrollo de la industria se van viendo superados por la positiva evolución del mercado. Entre los más destacables se encuentran: que para 2027 el 45% de nuevos vehículos sean vehículos de nueva energía; y que para el final del decimocuarto plan quinquenal (2021 – 2025) la infraestructura de carga se encuentre preparada para más de 20 millones de vehículos de nueva energía. 

"Para 2027 el 45% de nuevos vehículos sean vehículos de nueva energía; y que para el final del decimocuarto plan quinquenal (2021 – 2025) la infraestructura de carga se encuentre preparada para más de 20 millones de vehículos de nueva energía"

Los últimos datos anuales hablan por sí solos. La CAAM señala que en 2023 la producción de vehículos de nueva energía alcanzó los 9,587 millones de unidades (crecimiento 35,8%), se vendieron 9,495 millones de unidades (crecimiento 37,9%), y se exportaron 1,203 millones de unidades (crecimiento del 77,6%). Respecto a la infraestructura de carga, conforme a los datos de la Alianza de Promoción de Infraestructura de Carga para Vehículos Eléctricos de China (EVCIPA, en sus siglas en inglés), se alcanzaron los 8,596 millones de unidades en 2023 (crecimiento del 65%). Julio de 2024 ha sido el primer mes en el que la venta de vehículos de nueva energía en China ha superado a la venta de vehículos de combustible fósil, representando, conforme a los datos de la CAAM, el 50,84% del total.

El camino por recorrer aún es largo. Conforme a los datos del Ministerio de Seguridad Pública, a finales de 2023 había más de 329 millones de vehículos registrados en China y los de nueva energía representaban todavía el 6,07%. No obstante, el gigante asiático es el mejor enfocado para lograr la transición ecológica en la automoción gracias, entre otros aspectos, a los éxitos de su política industrial.