Schengen, rehén de los errores políticos

Stefano Bertozzi 10 de noviembre de 2015

Uno de los efectos "colaterales" y más peligrosos para la construcción de la Unión Europea que se han vivido ante la crisis de refugiados que afecta a los países de la Unión Europea, ha sido la suspensión, en algunos casos, del Tratado de Schengen, que garantiza la libre circulación por el territorio de los países firmantes de dicho acuerdo. El viejo dicho de que Europa sólo es capaz de avanzar en tiempos de crisis ya no parece ser cierto. Europa y sus ciudadanos, presionados por una prolongada angustia económica y financiera y por una sensación de creciente incertidumbre, parecen desconcertados e incapaces de estructurar una visión compartida sobre su futuro y bienestar. Se ven como víctimas de un naufragio económico y político devastador, que ha minado, a la vez, las energías y las ideas. Si este es el caso, entonces el futuro de Europa está condenado. Sin embargo, sigo creyendo en Europa y en su capacidad de resurgir de sus cenizas. Para ello, se necesitan con urgencia una serie de mejoras y nuevas iniciativas para hacer frente al desbarajuste actual en la gestión de las migraciones. Los artículos 23-26 del Código de fronteras Schengen de 2006 especifican cómo un país adherido al Acuerdo del mismo nombre puede reintroducir temporalmente los controles fronterizos en el espacio Schengen. Antes de examinar las disposiciones, sin embargo, vale la pena listar los países que son parte en el Acuerdo de Schengen. Hay 26 de ellos: Alemania, Austria, Bélgica, República Checa, Dinamarca, Eslovaquia , Eslovenia, Estonia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Islandia, Italia, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Noruega, Polonia, Portugal, Suecia y Suiza. Esto explica por qué un barco noruego está actualmente patrullando por el Mediterráneo, realizando operaciones de búsqueda y rescate coordinado por Frontex, que forma parte del entramado fruto del Acuerdo de Schengen. Bulgaria, Chipre, Croacia, Irlanda, Rumania y el Reino Unido, por su parte, no son parte en el Acuerdo de Schengen. Mientras Bulgaria, Croacia y Rumanía aún no cumplen los requisitos para formar parte del denominado espacio Schengen, los otros tres países de la UE no han mostrado ningún interés en unirse.

El artículo 23 del Tratado de Schengen establece la forma en que un Estado miembro puede "excepcionalmente reintroducir los controles fronterizos en sus fronteras interiores durante un período limitado de no más de 30 días". El procedimiento es engorroso e implica varios pasos, incluida la consulta con la Comisión y los demás Estados miembro, que debe ser activado quince días antes de la "fecha prevista para el restablecimiento de los controles fronterizos". No es ninguna sorpresa que los Estados miembro hayan utilizado pocas veces este procedimiento. Lo que los Estados miembro tienden a utilizar es el "procedimiento para los casos que requieren una acción urgente", tal como se establece en el artículo 25. En concreto, las disposiciones de este artículo del Código de fronteras Schengen permiten a un Estado miembro a "excepcional e inmediatamente reintroducir los controles fronterizos en fronteras interiores" sobre la base de consideraciones "de orden público o de seguridad interior". En términos prácticos, un Estado miembro puede reintroducir los controles fronterizos en las fronteras interiores "de inmediato", siempre y cuando lo notifique a las autoridades de los demás Estados miembro y a la Comisión y además, informe de las razones, la fecha, la duración y el nombre de los puntos de cruce que se verán afectados por esta decisión, de conformidad con el artículo 24 (1). Ejemplos recientes de esa inesperada reintroducción de los controles fronterizos se han producido entre las fronteras terrestres francesas e italianas, danesas y alemanas, austriacas y húngaras y, más recientemente, alemanas y austriacas. La reintroducción de los controles fronterizos en el espacio Schengen, aunque sean sobre una base temporal, equivale a una derrota en el ámbito europeo. Es una muestra de la falta de preparación de los Estado miembro para hacer frente a la llegada masiva de migrantes y solicitantes de asilo que huyen de Siria, Irak, el norte de Nigeria (Boko Haram), Eritrea, Somalia y Afganistán. Esto también implica que las causas fundamentales de la migración y el desplazamiento de personas, como pueden ser los conflictos, el terrorismo y los fiascos del desarrollo, aún no han sido consideradas con suficiente atención por parte de la Comisión Europea y de los Estados miembros de la UE. Es también es una medida de la profundidad de la desconfianza existente entre los Estados miembro de la UE, especialmente cuando se trata de mostrar solidaridad y asumir responsabilidades. Vale la pena señalar que el artículo 80 del Tratado de la UE sobre el Funcionamiento de la Unión Europea especifica que "Las políticas de la Unión mencionadas en el presente capítulo (es decir, Políticas sobre control de fronteras, asilo e inmigración) y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de responsabilidades, incluidas sus implicaciones financieras, entre los Estados miembro. Siempre que sea necesario, los actos de la Unión adoptados en virtud del presente capítulo contendrán medidas apropiadas para la aplicación de este principio". En corto, esto proporciona una base legal sólida para proponer un programa de reasentamiento de la UE entre sus Estados miembro (con exclusión de Dinamarca, que aplica su derecho al opt-out). Los controles fronterizos dentro del espacio Schengen también equivalen a una derrota, especialmente cuando son contrarios a uno de los principales pilares de la construcción europea: la libertad de circulación dentro del espacio Schengen. Para evitarlo, la gestión de las fronteras exteriores de la UE debe intensificarse y monitorizarse mejor. Si esto no funciona, se pondrá en riesgo a la totalidad del acervo de Schengen El Reglamento (UE) nº 1053/2013 de 07 de octubre 2013 sirve precisamente para garantizar que esta gestión de las fronteras exteriores funcione, y para este propósito, el artículo 6 señala que "A más tardar el 31 de octubre del año anterior a aquel al que se refiere el programa, la Comisión establecerá un programa de evaluación anual, en particular, sobre la base del análisis de riesgos presentado por Frontex de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 y, en su caso, de la información facilitada por Europol o por otros órganos u organismos de la Unión, en particular con arreglo al artículo 8". En virtud del artículo 7, los análisis de riesgo realizados por Frontex, que son validados por visitas in situ sin previo aviso, debe "tener en cuenta, entre otros aspectos, la inmigración ilegal y las modificaciones importantes del entorno operativo en las fronteras exteriores, e incluirá recomendaciones sobre las prioridades para las evaluaciones del año siguiente. Las recomendaciones se referirán a las secciones concretas de las fronteras exteriores y a los pasos fronterizos concretos que habrán de ser evaluados el año siguiente en el marco del programa de evaluación plurianual. La Comisión remitirá sin dilación el análisis de riesgos al Parlamento Europeo y al Consejo". En otras palabras, cuando Frontex identifica "graves deficiencias" en la gestión de las fronteras exteriores de la UE, la Comisión puede hacer recomendaciones al (o los) Estado miembro de la UE implicados para abordar estas deficiencias y para reintroducir los controles en las fronteras interiores de modo temporal. En la falta de respuesta ante los análisis de riesgo, los Estado miembros, pero también la Comisión Europea, parece que no hayan estado a la altura de las circunstancias. Para el período 2014-2020, el presupuesto europeo ha destinado 2.720 millones de euros para la gestión de las fronteras exteriores de la UE. La UE dispondrá de 791 millones de euros para financiar la finalización de los "IT Systems", en particular el Sistema de Entrada y Salida y el Programa de Viajeros Registrados. El monto restante, 1.929 millón de euros, se destinará a los 26 Estados miembro de la UE (Reino Unido e Irlanda son opt-out) para ayudarlos a hacer frente a los crecientes desafíos de la gestión de las fronteras de la UE. Según Frontex, en los primeros ocho meses de 2015 se detectaron 500.000 migrantes en las fronteras exteriores de la UE (cuando había habido 280.000 detecciones en las fronteras de la UE en todo 2014). En vista de ello, estos fondos están muy lejos de ser adecuados. En este contexto, los líderes europeos deben reconsiderar los créditos presupuestarios para la gestión de fronteras de la UE ante una prolongada crisis en nuestras fronteras exteriores (La Comisión ya ha propuesto un incremento adicional, y poco comprometido, de 75.800.000 y 69.700.000 , respectivamente, para financiar medidas de migración en 2015 ) Una crisis que mal gestionada podría acabar con el logro más visible y codiciado de la construcción europea: la libertad de movimiento dentro de nuestras fronteras. La conclusión del Consejo de Ministros de Interior y Justicia del pasado 14 de septiembre evidenció que los ministros de la UE no son capaces de encontrar una solución a la cuestión de lo que se denomina "distribución de la carga". Una competición para ver quién despliega más patrullas a lo largo de las fronteras interiores de la UE para intensificar los controles, no es un paso en la dirección correcta. Se trata de una medida de corto plazo, seguramente rentable, políticamente hablando. Sin embargo, no responde a los retos reales a abordar: las causas profundas de los flujos migratorios o la persistente escasez de fondos europeos en estos ámbitos. * Las ideas y comentarios son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente las del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo.

Stefano Bertozzi

Asesor Senior del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo

Estudió Relaciones Internacionales, Derecho y Economía en la Universidad Johns Hopkins en Washington y la Universidad de Bolonia. Trabajó como consultor en el Banco Mundial, Washington DC, y como analista en varias instituciones financieras en Italia (1989/95). Bertozzi ocupó varios cargos en otras organizaciones internacionales. Ha sido Director Adjunto de Administración y Finanzas, y secretario de la Comisión de Asuntos Económicos y Desarrollo de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa en Estrasburgo. Fue miembro del Gabinete del Vicepresidente Franco Frattini y de la Oficina de Consejeros de Política Europea (BEPA) como asesor. Sus áreas de especialización son la inmigración, la integración y el asilo, así como las fronteras y la gestión de visados.

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