Miércoles, 29 de julio de 2026
¿Qué dirá Bruselas si se prorrogan los Presupuestos?
Los Presupuestos Generales del Estado son el instrumento más importante que posee el Gobierno para orientar la política económica de la Nación. Lo mismo sucede en otros países. Pero, hoy vivimos, sin un Gobierno que pueda ejercer plenamente las funciones que nuestro ordenamiento jurídico le atribuye. No es que estemos sin gobierno, pero el que tenemos tampoco da para mucho por ser un Gobierno en funciones, situación que se está alargando en demasía por la incapacidad de alcanzar un acuerdo entre las fuerzas políticas que concurrieron a las elecciones de 20 de diciembre, primero, y de 26 de junio, después. Y, entre las consecuencias más destacables de esta situación es que el Gobierno del Sr. Rajoy carece de competencias para proyectar la nueva legislación y, por supuesto, para aprobar los Presupuestos, dado que ésta facultad corresponde a las Cortes Generales.
Nuestra Constitución contempla una solución: la prórroga de los Presupuestos del año anterior hasta que las Cortes Generales aprueben los nuevos. Este remedio no sólo trata de salvaguardar el funcionamiento de los servicios públicos. También resulta muy generoso con los Gobiernos que no cuentan con suficiente respaldo en las Cámaras y no pueden aprobar sus Presupuestos. A dicho instrumento puede recurrir un Gobierno con plenas funciones y también uno que no las tenga. La prórroga puede tener ventajas en ciertas coyunturas, contribuyendo a reducir el déficit por la congelación de gastos que supone (ya que no se prorrogan todos los créditos del anterior Presupuesto), si se mantuvieran o aumentasen los ingresos fiscales. Pero al escaso margen de maniobra que ofrece, impidiendo la realización de nuevas inversiones, habría que sumar su limitado efecto sobre el déficit en un contexto como el actual (inflación negativa y evolución a la baja de los ingresos por impuestos directos).
La prórroga de los Presupuestos Generales del Estado ha acontecido ya varias veces. Casi todas tuvieron que ver con interferencias del ciclo electoral en el ciclo de aprobación de aquéllos, salvo la que se vivió en el año 1995 y que se debió al rechazo del Congreso de los Diputados y la devolución del proyecto al Gobierno. La única vez que esto se ha producido.
A pesar de que la prórroga sea automática, y no requiera que deba darse ninguna norma para su activación, los Gobiernos han solido moldear y ampliar las condiciones del Presupuesto prorrogado a través del recurso a Decretos-leyes de urgencia, con los que, en realidad, no se prorrogaban las cifras del ejercicio anterior, sino que se adoptaban otras medidas que después figurarían en los Presupuestos futuros. Algo que no debía de haberse producido y que no se puede justificar en la urgencia o falta de previsión de la situación que iba a darse. La prórroga presupuestaria no obedece ni tampoco tiene porqué causar a una situación de extraordinaria y urgente necesidad, por lo que buena parte de los contenidos de aquellos decretos-leyes se situaban al margen de las previsiones de la Constitución.
El año pasado, el Gobierno que ahora se encuentra en funciones, impulsó la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2016 en el tiempo de descuento de la X Legislatura. ¿Fue una buena decisión? Habrá quien piense que los quintos Presupuestos aprobados entonces se debieron a la magnánima labor del Ejecutivo. Pero no han faltado valoraciones que describen esos Presupuestos como un fraude a la Constitución o sencillamente motivados por intereses electorales. En todo caso, han sido unos Presupuestos sobre los que se cernía la atenta mirada de la Unión Europea. Y por los incumplimientos que suponían respecto del Procedimiento de Déficit Excesivo abierto a nuestro país desde 2009, la Comisión Europea advirtió de su necesidad de actualización por el nuevo Gobierno que surgiese de las urnas. Sólo que ello no ha sido posible aún, pese a las dos elecciones generales celebradas.
Desde que la Comisión exhibió la tarjeta amarilla a nuestro Gobierno, en el ámbito europeo se han sucedido las llamadas de atención y recomendaciones. Y desde el Ministerio de Hacienda se ha procurado elevar la tensión a Comunidades Autónomas que presentan incumplimientos de los objetivos fiscales, además de introducir recortes (no disponibilidad de créditos por importe de 2.000 millones de euros) y adelantando el cierre del Presupuesto de 2016. Pero son muy pocas las balas que le quedan en la recámara al Gobierno en funciones, como lo prueban las consideraciones del Ministro, Luis de Guindos, en su comparecencia, el 13 de septiembre, ante la Comisión de Economía y Competitividad del Congreso de los Diputados. De su intervención se extraen solamente dos iniciativas que irán de la mano en los próximos días.
Por un lado, la reforma por Decreto-ley del pago fraccionado del Impuesto sobre Sociedades, estableciendo «un pago mínimo sobre el resultado contable de empresas con cifra de negocio superior a 20 millones de euros, con un tipo de al menos el 20%», con lo que se cree que se ingresarán unos 6.000 millones de euros. Por decirlo con pocas palabras: pan para hoy y hambre para mañana.
Y, por otro lado, se presentará un plan presupuestario para 2017 «basado en la prórroga de los Presupuestos de 2016, sin incluir medidas fiscales» y que tocará actualizar al Gobierno que finalmente se constituya, en esta Legislatura o en la que venga si se han de realizar nuevas elecciones.
Ambas medidas tienen un horizonte cercano: el 15 de octubre, porque en esa fecha, los Estados miembros de la Unión Europea han de hacer públicos sus proyectos de Presupuestos de la Administración Central para el ejercicio siguiente, junto con los principales parámetros de los proyectos de Presupuestos de todos los demás subsectores de las Administraciones públicas, como marca el calendario presupuestario común de uno de los Reglamentos del «Two Pack».
Como el papel lo aguanta todo, no dudo que veremos publicado el Decreto-ley anunciado. Y a la vista del formato que tienen los planes presupuestarios que venimos presentando a la Comisión Europea, no creo que sea una tarea imposible para el Ministerio de Hacienda. Pero, aparte de que por el contenido del primero una reforma de uno de los principales impuestos y es de suponer que se incluirán también medidas que acompañen a la prórroga presupuestaria no creo que se pueda admitir que caiga en las limitadas atribuciones del Gobierno en funciones (lo cual daría para otro artículo), lo importante es saber si concitará el acuerdo o no de la mayoría de los Diputados para su convalidación. Y si los números no salen para formar Gobierno, ¿el resultado será distinto para aprobar un Decreto-ley del Gobierno en funciones?
Que venga Dios y lo vea
Miguel Ángel Martínez Lago
Catedrático y Director del Departamento de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid
Es Académico correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España y Director del Grupo de Investigación EQUIDISPRES, dedicado al análisis del «Equilibrio y disciplina presupuestaria. (Un horizonte de financiación de los servicios públicos)».
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