El referéndum en España en el marco de las democracias occidentales

Eva Sáenz Royo 11 de diciembre de 2016

No hay duda de que a raíz del referéndum sobre las condiciones del rescate en Grecia, el referéndum sobre el "brexit" británico, los más recientes referéndums en Colombia o Hungría, o el proyectado sobre la reforma constitucional de Renzi, por poner algunos ejemplos, se ha reabierto, y no sólo en España, el debate sobre la compatibilidad y conveniencia de los instrumentos de democracia directa en las democracias representativas. La Constitución española en el artículo 23 asume que el acceso de los ciudadanos a las decisiones públicas puede hacerse directamente o por medio de representantes. En línea, por tanto, al constitucionalismo del siglo XX. Pero el tratamiento dado después por esta Ley Fundamental a la figura del referéndum prueba que esta constitución se inclinó decididamente por un modelo de "democracia representativa". Sólo se prevé el referéndum obligatorio en caso de reforma de determinadas partes de la Constitución (art. 168), de iniciativa autonómica agravada (art. 151.1) y de aprobación y reforma de determinados Estatutos de Autonomía (art. 151.2 y 152.2). No se prevé el referéndum legislativo, aunque en el Anteproyecto de Constitución se preveía el referéndum legislativo aprobatorio (previo a la sanción de las leyes aprobadas por las Cortes) y el abrogatorio de las leyes en vigor. También se prevé un referéndum consultivo, en manos del Presidente del gobierno, que no resultará vinculante (artículo 92), así como la ratificación en referéndum de la hipotética incorporación de Navarra al País Vasco (DT 4). También es muy restrictiva la regulación legal del referéndum en España. La falta de una norma legal adecuada para la regulación de los referéndums en un país caracterizado por una intensa regulación legal ha sido también una clara evidencia del papel secundario que los referéndums han jugado en España y del escaso interés que los partidos políticos han demostrado hacia esta figura. De hecho, la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum, nació con el propósito concreto de poder convocar el referéndum andaluz de iniciativa autonómica y fue aprobada con gran rapidez y sin una profunda reflexión. En consonancia con ello, el referéndum ha sido poco usado y constituye más bien " un cauce especial o extraordinario, por oposición al ordinario o común de la representación política" (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 2; STC 76/1994, de 14 de marzo, FJ3). De hecho, al margen de los referéndums para la aprobación de la Constitución española de 6 de diciembre de 1978, y para la aprobación y reforma de algunos Estatutos de Autonomía, en España sólo se han realizado dos referéndums, de carácter consultivo y de ámbito nacional. La estricta regulación constitucional y legal del referéndum en España y su igualmente residual práctica impide considerar que este instrumento tenga una funcionalidad clara en nuestro ordenamiento y, desde luego, no funciona como elemento de contrapeso y control, tal y como exigiría la propia teoría de la democracia representativa. Como señalaría Carré de Malberg, no puede defenderse la idea de la representación como forma de hacer presente la voluntad popular a través de los elegidos y no reconocer «el derecho de los ciudadanos a manifestar un sentimiento contrario a aquel que, sobre una cuestión determinada, ha sido manifestado en su nombre por los representantes». En caso contrario, la voluntad expresada por los representantes dejaría de ser la de sus representados y se quebraría la justificación última de la representación. Y así se entiende de una manera creciente en las actuales democracias occidentales. Donde previamente los referéndums eran excepcionales, usados sólo para cuestiones políticas de mayor trascendencia, ahora se han extendido en muchas otras áreas de la política pública y desarrollado en todos los niveles de gobierno. En Europa, sin incluir Suiza ni los referéndums en los períodos autoritarios, durante el siglo XX se han celebrado 326 referéndums. En EEUU los ciudadanos votan en referéndum en el ámbito estatal todo tipo de materias, incluyendo reformas constitucionales, cuestiones fiscales, locales, de política educativa, reglas electorales y materias de derechos y libertades, y habiendo en los últimos años una tendencia creciente al uso de estos instrumentos. También en América Latina se observa a partir del último tercio del siglo XX una tendencia tanto al incremento del uso de este instrumento como una mayor regulación del mismo. Tras más de 35 años de democracia, con los partidos políticos reforzados y protagonistas de todo nuestro sistema, es hora de introducir el referéndum como instrumento de democracia de contrapeso, como correctivo de las inercias y posibles abusos por parte de las elites en el ejercicio de la democracia representativa. Para ello el análisis de la regulación del referéndum y la iniciativa popular que en el derecho comparado se ha realizado y las consecuencias prácticas que ha tenido dicha regulación pueden constituir un buen marco de referencia para una adecuada regulación del referéndum en España.

Eva Sáenz Royo

Profesora titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza

Doctora en Derecho. Ha publicado más de 50 trabajos en revistas especializadas y libros de Derecho constitucional. Ha realizado estancias de investigación en Georgetown University (EE. UU.) y University College of Dublin (Irlanda). Fue diputada en el Congreso y ponente en diversas leyes, incluido el Estatuto de Autonomía de Aragón.

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