Una segunda oportunidad para la industrialización de Bolivia

Uno de los principales objetivos de Evo Morales al llegar a la Presidencia de Bolivia en 2005 fue romper con el modelo de desarrollo. Este modelo, implantado a lo largo de dos décadas, se basaba en la liberalización, desregulación y privatización de la economía boliviana. La propuesta de Morales se concibió como una vuelta a las políticas industriales con amplia participación del sector público, tanto en las funciones productivas como redistributivas. Sin embargo, 15 años después, Bolivia sigue presentando una economía dependiente de la exportación de sus principales materias primas y de los precios internacionales de éstas (para mayor detalle sobre las políticas industriales del Movimiento al Socialismo, MAS, y sus impactos en términos de cambio estructural, ver aquí y aquí).

El grueso de las explicaciones sobre la incapacidad de Bolivia para implementar una exitosa política industrial se centra en las históricas carencias de sus diseños institucionales y en la maldición de los recursos que las reforzó y exacerbó. La masiva entrada de divisas procedentes de la exportación, fundamentalmente de gas, permitió implementar grandes inversiones en infraestructuras, políticas redistributivas y ambiciosos programas industriales. Sin embargo, también tuvo su otra cara de la moneda a través del pernicioso sistema de incentivos que genera: primero, reasignando factores productivos al sector del gas; segundo, generando comportamientos rentistas entre los actores productivos y, tercero, degradando las instituciones y generando fenómenos de corrupción y mal uso de los recursos públicos.

La vuelta del MAS a la Presidencia de Bolivia, encarnada en Luis Arce, ex ministro de Economía con Morales, es una segunda oportunidad para retomar, corregir y profundizar las políticas industriales que permitan avanzar hacia un cambio estructural de la economía boliviana. A continuación, se presenta un decálogo de lo que se entiende debieran ser las bases del éxito:

  • Mayor participación del sector privado.- La primera fase industrial en Bolivia se caracterizó por concentrar los recursos y emprendimientos en el sector público. Las experiencias del este asiático muestran que el formato más eficiente de colaboración industrial es aquél en el que el Estado ejerce un papel orientador y coordinador y los conglomerados industriales privados, de ejecutores.

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  • Desarrollo del capital humano industrial.- Además, de contar con recursos, los emprendimientos industriales necesitan equipos humanos con capacidades y competencias específicas en los sectores industriales priorizados. Asegurar un volumen suficiente y de calidad en esta materia es clave para un correcto desempeño industrial.
  • Estructura de incentivos orientada a la productividad y la competitividad. Las políticas fiscales, financieras y comerciales deben orientarse a generar incentivos para que los actores modernicen sus estructuras productivas, adopten las nuevas tecnologías y mejoren su eficiencia. En este sentido, la estructura arancelaria, las desgravaciones fiscales y los instrumentos financieros deben proteger y potenciar a las nuevas industrias, pero desde las exigencias de mejora y progresivo sometimiento a la competencia internacional.
  • Burocracia meritocrática e independiente. Uno de los principales problemas de Bolivia durante el periodo de Morales fue el diseño de una burocracia excesivamente politizada. El despliegue de políticas industriales exige altas capacidades en todos los niveles administrativos, además de independencia en la toma de decisiones en función de objetivos de desempeño, y no de afinidades políticas o personales.
  • Ciencia, tecnología e innovación. Es necesario que Bolivia realice una inversión significativa para potenciar la ciencia y la investigación en los sectores industriales prioritarios, en coordinación con las empresas públicas y privadas, que permita a los emprendimientos industriales avances en materia de innovación de materiales, energías, procesos, cadenas de valor y transferencia tecnológica de los centros investigadores.

  • Coordinación institucional. Otro de los problemas típicos de las políticas industriales es su falta, lo que conduce a solapamientos, medidas contradictorias y, en definitiva, ineficacia de las políticas públicas. En la primera fase industrial boliviana, se produjo una bicefalia entre el Ministerio de Economía y el de Planificación del Desarrollo, además de descentralizar la toma de decisiones en el resto de ministerios sectoriales y toda una pléyade de agencias y empresas públicas. Sería recomendable que Bolivia tuviese un ministerio o agencia con competencias en todo el arco de las políticas industriales, dotando de coherencia a la estrategia global.
  • Información y transparencia. Otro de los limitantes de la institucionalidad boliviana ha sido la falta de información y transparencia que permita un seguimiento detallado de los avances industriales. Establecer sistemas de información modernos, actualizados y disponibles, tanto para funcionarios como para el resto de actores, es clave para una toma de decisiones basada en la evidencia y la construcción de expectativas realistas respecto al mercado.
  • Cadenas de valor sectorial. Bolivia debe avanzar en identificar correctamente las cadenas de valor que pretenda desarrollar, sus productos, capacidades y tecnologías asociadas, y enfocar los esfuerzos en su desarrollo. Los sectores estratégicos ya cuentan con esta identificación y necesitan un esfuerzo para dar más pasos; por ejemplo, en todo lo que tiene que ver con el desarrollo industrial del litio. Los nuevos sectores manufactureros deben aún hacer un gran esfuerzo en esta dirección.
  • Estabilidad macroeconómica. Las políticas industriales necesitan de un cierto grado de estabilidad macroeconómica para poder sostenerse en el tiempo. Además, los agentes industriales necesitan certezas de que sus inversiones no sufrirán los vaivenes vinculados a los tipos de cambio, de interés o de precios. En este sentido, las políticas macro ortodoxas que implementó el propio Arce durante los años del Gobierno masista debieran ser una constante en esta segunda fase.
  • Estabilidad social. Desde las elecciones de 2019, Bolivia está padeciendo un alto nivel de polarización política, social e institucional. Estos contextos no favorecen el desarrollo de políticas industriales, que exigen de largos plazos de estabilidad institucional y de continuidad en las políticas que las refuerzan. Para un avance nacional en esta materia, es necesaria una política inclusiva que incorpore a todos los sectores sociales, políticos y territoriales.

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