¿Un Pacto Verde sin fiscalidad ambiental?

Hasta que la pandemia del Covid-19 dio un vuelco al tablero, la visión estratégica a largo plazo por la que discurrían las políticas de la Unión Europea apuntaba a una economía próspera, moderna, competitiva y climáticamente neutra, visión que la Comisión detalló en su Comunicación de 2018 ‘Un planeta limpio para todos’. El análisis de esta visión es aún más relevante en el contexto de la crisis. 

Un punto cardinal de esa estrategia es el sistema energético, en el que se ha avanzado de forma contundente en los últimos años para cumplir los objetivos de la UE y los compromisos internacionales en materia de clima, plenamente integrados ya en la Unión de la Energía y del Clima. Respecto de esta última, hay que recordar la rápida progresión del denominado paquete de medidas ‘Energía limpia para todos los europeos’, que inicia su tramitación en 2016 y se culmina en 2018 y 2019, con la aprobación de la reforma de prácticamente todo el marco jurídico europeo en ese ámbito.

En paralelo, se modifica el marco jurídico de las políticas climáticas: el Reglamento sobre el régimen de Comercio de Derechos de Emisión; el Reglamento sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los estados miembros entre 2021 y 2030; así como la inclusión de las emisiones y absorciones de esos gases resultantes del uso de la tierra, el cambio de uso de la misma y la silvicultura en el marco de actuación en materia de clima y energía hasta 2030.

Ambos aspectos, energía y clima, quedan desde 2018 definitivamente unificados a efectos de gestión en virtud del Reglamento (UE) 2018/1999 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima, que tiene como elemento clave los planes nacionales que han de presentar los estados miembros, ya alineados con las informaciones que deben de proporcionarse al amparo del Acuerdo de París.

[Con la colaboración de Red Eléctrica de España]

Es en este contexto en el que la nueva Comisión Europea presenta su Pacto Verde Europeo (marzo de 2020), donde se establece una hoja de ruta con acciones que pretenden dos ambiciosos objetivos: por una parte, impulsar un uso eficiente de los recursos mediante el paso a una economía limpia y circular; y, por otra parte, restaurar la biodiversidad y reducir la contaminación. Como es natural, el marco jurídico de la transición energética aparece como uno de los ámbitos a revisar en esa hoja de ruta –ya sí se fija el objetivo de descarbonización para 2050 y se anuncia la aceleración de los objetivos de renovables, de eficiencia energética y de emisiones para 2030–.

El Pacto ha sido recibido con cierta frialdad por parte de los actores ambientales más significados de la sociedad europea. No se quiere aquí valorar si la falta de ambición que se le imputa, en particular por el ritmo de progresión hacia una economía descarbonizada, hubiera sido fácilmente neutralizado. Pero sí se quieren recordar dos cuestiones que matizarían la eventual tibieza de la Comisión en la concreción de su Pacto Verde.

En primer lugar, y como se acaba de exponer, la Unión Europea cuenta ya con un significativo marco jurídico adecuado al objetivo estratégico general expresado en el documento Un planeta limpio para todos, y al objetivo particular de una economía descarbonizada para 2050. Cuestión distinta es el ritmo que se le imprima a ese proceso.

En segundo lugar, hay un fleco persistente, que aflora una y otra vez, que impide la culminación de determinadas políticas europeas y que es imputable no a la Comisión, sino a los estados miembros. Se trata de la fiscalidad, un instrumento de intervención cuya ausencia puede casi tocarse en el llamado New Green Deal y que posiblemente explique gran parte del escaso entusiasmo que ha suscitado.

Y es que para la adopción de normas comunes fiscales, en general, y ambientales, en particular, los tratados requieren la unanimidad de los estados; o lo que es lo mismo, éstas y otras medidas particulares están excluidas del procedimiento legislativo ordinario en el que el Consejo y el Parlamento europeos son co-legisladores y la voluntad de los estados se conforma en virtud de reglas de mayoría, no de unanimidad. En otras palabras, los estados retienen la potestad normativa en materia fiscal, asegurándose su voto positivo por la regla de la unanimidad e impidiendo que las instituciones europeas puedan adoptar medidas normativas en este ámbito sin su expreso consentimiento.

Es claro que la fiscalidad representa un atributo tradicional de la soberanía de los estados cuyo ejercicio no han querido ceder a las instituciones europeas. Sin embargo, y con las actuales estrategias en curso –Un planeta limpio para todos, Unión de la Energía y la Acción para el Clima– procede plantearse si éstas pueden llegar a implantarse exitosamente si el poder público europeo ha de prescindir de uno de los instrumentos de intervención más eficaces en las estrategias políticas: el fiscal.

De acuerdo con el Informe de 2019 sobre ‘Precios y Costes de la Energía en Europa’, los impuestos suponen, en total, el 40% del precio final de la electricidad para los hogares en Europa, una tributación que refleja los modelos fiscales estatales basados mucho más en el criterio recaudatorio que en el principio ambiental de quien contamina paga. De esta forma, las actuales políticas fiscales no integran el impacto del consumo de combustible y electricidad en la consecución de los objetivos de la Unión Europea en los ámbitos de la energía y el clima, ni en el de la salud y el medio ambiente, ni tienen reflejo criterios más recientes para establecer la base imponible como la huella de carbono o la huella hídrica.

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La Comisión viene siendo partidaria de integrar la fiscalidad ambiental en sus políticas en este ámbito y en el de la energía, y de aplicar un impuesto sobre los combustibles fósiles en consonancia con las emisiones de carbono asociadas a su uso. Es también partidaria de basar la fiscalidad de los combustibles con arreglo a su contenido energético, sustituyendo el criterio actual, que depende del volumen consumido, lo que discrimina a los combustibles renovables en favor de los convencionales y es incoherente con una política energética dirigida al cambio de combustibles y al fomento de las renovables y las energías limpias.

En 2011, la Comisión planteó una propuesta normativa que introducía un componente de CO2 en el régimen de la tributación de la energía aplicable a sectores no cubiertos por el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE, estableciéndose así una señal del precio del carbono coherente y para toda la economía europea. Debido a que no se alcanzó la unanimidad de los estados requerida para las medidas fiscales, la UE decidió retirar su propuesta en 2015.

Para acabar con esta situación, y consentir que la Comisión tenga los poderes necesarios para acabar de hacer el trabajo –en este contexto, para completar una política de clima y energía coherente con sus estrategias a largo plazo– no hace falta accionar los solemnes y pesados mecanismos de reforma de los tratados; en éstos, y para estas cuestiones aún sujetas a unanimidad, se prevé una pasarela por la que, en el marco del Consejo –eso sí, por unanimidad– se puede sujetar en el futuro al procedimiento legislativo ordinario la adopción de decisiones. Lo reclama, y lo explica alto y claro, la Comisión en su comunicación Una toma de decisiones más eficiente y democrática en la política energética y climática de la UE (COM 2019/177, de 9 de abril de 2019).

No se sabe a qué están esperando los estados miembros en quitar esta piedra del camino.

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