Politizar la iniciativa ‘Legislar mejor’ tras la salida del Reino Unido

Si bien prevista por numerosos analistas, una de las revelaciones de la gestión de la Covid-19 en Europa ha sido la inmediata y extensa ampliación de las alternativas de políticas de la UE sin el Reino Unido. Sin embargo, tampoco puede sorprendernos que, tras 47 años de participación británica en la elaboración de políticas supranacionales, algunas inercias institucionales y en la agenda se mantengan en el corto plazo.

Un programa sobre el que cabe reflexionar más que nunca es ‘Legislar mejor’. Con distintas denominaciones (gobernar, regular, legislarbien, mejor, de forma inteligente), la iniciativa para mejorar la producción normativa europea se ha mantenido en el marco de la Comisión desde la publicación del Libro Blanco del Mercado Interior, en 1985. En la primera parte de la década de 1980, el Parlamento Europeo (institución que iría ganando atribuciones legislativas y presupuestarias a partir del Acta Única Europea, en 1986) apenas resultaba relevante en las tareas de regulación a escala europea. Por ello, correspondía fundamentalmente a la Comisión Europea la preocupación por la calidad democrática de los productos y los procesos normativos, tratando de compensar la debilidad de la dimensión representativa de la democracia supranacional con el fortalecimiento de su dimensión participativa, además de con la eficacia de las regulaciones europeas para el logro de bienes democráticos extrínsecos, tales como la estabilidad económica o la protección de los consumidores.

Legislar ‘mejor’ o ‘de forma inteligente’ se ha vinculado, y no sólo en la UE, a la contención de la producción normativa, a fin de “reducir cargas administrativas” y optar por regulaciones más “previsibles” y de sencillo cumplimiento. Resulta, en cambio, de mayor utilidad la siguiente definición, más amplia e imparcial, dada por Czuczai en su contribución a la obra coral ‘The EU Better Regulation Agenda. A Critical Assessment’, editada por Sacha Garben e Inge Govaere (Hart, 2018): legislar mejor “significa que aquellos a quienes se dirigen las leyes las implementan por propia voluntad en la práctica, porque pueden entender que las reglas hacen su vida y la marcha de su negocio más sencillas, les protegen y les ofrecen una calidad de vida más alta».

La iniciativa Legislar mejor destacó en la agenda de mejora de la calidad democrática denominada ‘Una Unión de cambio democrático’ durante el ciclo institucional pasado (2014-2019). En el actual periodo 2019-2024, las orientaciones políticas presentadas por la presidenta de la Comisión cuentan del mismo modo entre las prioridades, con una línea de actuación para ‘Un nuevo impulso a la democracia europea’ donde se mantiene la mejora de la legislación.

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El programa anual de trabajo de la Comisión Europea para 2020, ‘Una Unión que se esfuerza por lograr más resultados’, el primero de la Comisión Von der Leyen, dispuso de una sub-sección acerca de “legislar mejor, aplicación del Derecho de la UE y garantía de su cumplimiento”, donde el Colegio de Comisarios entrante cogió el testigo de la iniciativa homónima impulsada por la Comisión Juncker, anunciando, entre otras actuaciones, la presentación de una Comunicación sobre mejora de la legislación y un nuevo instrumento basado en la idea “una más, una menos”, con el propósito de no aumentar los “costes administrativos” o “imponer cargas innecesarias a los ciudadanos y a las empresas; en particular, a las pymes”.

Además, a fin de estudiar “oportunidades de simplificación, reducción de cargas, digitalización y comprobación de la adecuación para el futuro de las normas”, se dispuso la creación de una plataforma de atracción del “conocimiento especializado de las administraciones nacionales, las regiones, los interlocutores sociales, las pequeñas y las grandes empresas, así como de las ONG dedicadas a la protección de los consumidores, la salud y el medio ambiente, entre otros ámbitos” (ibídem).

El pasado 11 de mayo se puso en marcha esta plataforma, llamada ‘Preparados para el Futuro’ (F4F), donde se hallan representados los estados miembros a nivel nacional, regional y local, los órganos consultivos de la UE (Comité de las Regiones, y Comité Económico y Social), así como expertos en distintos ámbitos seleccionados por la propia Comisión por su experiencia en la aplicación del Derecho de la UE y su capacidad para representar a los grupos de interés organizados sobre un determinado tema.

Asimismo, en el presente periodo 2019-2024 cualquier persona puede hacer llegar directamente sugerencias para simplificar y “reducir cargas” en relación con la normativa europea en vigor a través del sitio en Internet ‘Díganos lo que piensa: ¡Vamos a simplificarla!’. Estos comentarios se publican en línea, con identificación de su autor o de forma anónima de acuerdo con la preferencia de la persona que remite la contribución. Los expertos de F4F están obligados a examinar los insumos de la plataforma ciudadana (aunque no a incluirlos en sus opiniones), descartando los relativos a los expedientes legislativos en curso (nueva legislación), leyes de la UE adoptadas en los dos últimos años, consultas abiertas o previstas con los interlocutores sociales o asuntos de competencia nacional.

Se ha demostrado que el programa ‘Legislar mejor’, en sus etapas anteriores, ha fortalecido a la Comisión en el nivel supranacional frente al Consejo y al Parlamento Europeo, así como en relación con los gobiernos nacionales en la fase de ejecución. Tras la salida del Reino Unido, empleando el propio lenguaje de esta iniciativa, resulta recomendable ‘simplificarla’, y también politizarla, debido a los siguientes tres motivos.

Primero, la ubicación del programa en la agenda de cambio democrático genera confusión. Desde el punto de vista de la mejora democrática de los procedimientos, interesaría poder implicar verdaderamente a los ciudadanos interesados que lo deseen en la simplificación normativa, lo que no puede conseguirse sólo con un sitio en Internet para el registro de sugerencias. Cabe esperar que el conocimiento de esta plataforma ciudadana y de las demás herramientas integradas en la iniciativa Legislar mejor se limite a las personas más informadas sobre las políticas de la UE.

Urgiría tener en cuenta la dificultad que presenta el aprovechamiento eficaz de la plataforma ciudadana por parte de personas no expertas. Los asuntos que pueden ser trasladados a través de este canal y, a continuación, atendidos por la plataforma de expertos Preparados para el Futuro (F4F) se limitan a simplificación, reducción de cargas asociadas a la legislación de la UE y aumento de su potencial para la digitalización. Se excluyen de la plataforma ciudadana las sugerencias relacionadas con procedimientos normativos en curso o leyes de la UE adoptadas en los dos últimos años y consultas agendadas o en marcha con los interlocutores sociales, además de los asuntos competencia únicamente de los estados miembros.

A fecha 6.11.2020, cuando se realizó esta comprobación, se habían registrado únicamente 72 comentarios en Díganos lo que piensa: ¡Vamos a simplificarla!. Aproximadamente cuatro de cada 10 de estas sugerencias excedían no ya el marco establecido mencionado, sino el objetivo más amplio de mejora de la legislación de la UE. Se habían recibido, por ejemplo, denuncias sobre políticas nacionales en materias acerca de las que las instituciones supranacionales carecen de competencias, como vivienda, o ruegos sobre prioridades de políticas que afectan a asuntos de competencia compartida entre las instituciones europeas y nacionales, como medio ambiente, o sobre los que las primeras disponen de competencia sólo de apoyo, tales como salud.

En segundo lugar, tras el Brexit convendría revisar el lenguaje del programa Legislar mejor debido a que en buena parte traslada una carga ideológica que no responde a la mayoría política salida de las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2019, ni tampoco en el Consejo (institución co-legisladora con el Parlamento), donde igualmente existe un equilibrio entre populares, socialdemócratas y gobernantes nacionales de centro liberal en este momento.

En palabras de Martínez Iglesias en el libro colectivo antes mencionado, “por supuesto, nadie desea regulaciones que impongan cargas excesivas o injustificadas, pero definir lo que es una regulación excesiva o injustificada es en sí mismo un ejercicio ideológico. De hecho, a menudo conforma el núcleo mismo del debate político y, en consecuencia, no debe confundirse con un principio institucional neutral”.

Dicho de otro modo, el proceso de politización de la UE no puede dejar de afectar a la discusión sobre la extensión de la intervención pública en cualquier decisión de regulación del mercado u otro ámbito de actuación política a escala europea.

Tercero y último, en ausencia del Reino Unido, convendría repensar las prioridades del programa de mejora de la legislación europea por la siguiente razón también clave: la UE continúa arrastrando un déficit de ejecución de políticas (incluido su Presupuesto), pero esta debilidad no está relacionada con la calidad de los procesos legislativos supranacionales, sino con la voluntad y la capacidad de las autoridades competentes en los estados miembros en la fase de implementación de las políticas de la UE. A aquéllas quizás si les convenga colaborar “de forma más inteligente” con la Comisión Europea en esta etapa de ejecución; algo en lo que se están realizando progresos.

Para terminar, la UE sin el Reino Unido debe comunicar mejor cómo, sobre todo desde 2009 (con un Parlamento Europeo muy empoderado en la producción legislativa), se regula más eficazmente a escala europea que en el ámbito nacional en beneficio del interés público; y ‘des-britanizar’ su iniciativa de mejora de la legislación, de acuerdo con la mayoría centrista que gobierna y legisla en Europa en la actualidad.

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