Los riesgos en la ejecución de los fondos Next Generation

La profunda crisis económica generada por el parón en la actividad productiva debido a la pandemia hace que sea imperioso poner el máximo esfuerzo en el éxito del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Para la liberación de los fondos asignados a cada país, la Comisión Europea (CE) requiere una propuesta de actuaciones en línea con los seis pilares establecidos por ella; son bastante genéricos, carácter que se ha transmitido a las cuatro políticas transversales elegidas por el Gobierno de España en el PRTR: transformación digital, transición ecológica, eliminación de las brechas de género, cohesión social y territorial. La CE requiere también comprobar que se está avanzando en las reformas recomendadas en el Semestre Europeo (SE) que, contrariamente a las anteriores, tienen un carácter muy concreto. 

Estos aspectos delimitan algunos riesgos que podrían impedir o dificultar el logro de los objetivos trazados en el PRTR, y hacer lo posible por evitar que se hagan realidad, que paso a describir:

  • Es en la selección de proyectos a nivel nacional donde nos podemos perder en los grandes conceptos; todo lo que tiene tintes ecológicos parece ser bueno, todo lo que suena a digitalización nos sirve, y la cohesión social y territorial se puede conseguir por muchos canales diferentes. El reto es concretar estos términos en actuaciones concretas: ¿digitalizar es proveer a un determinado grupo social (sea estudiantes, maestros, funcionarios) de un equipo informático con wifi y conexiones de alta velocidad? ¿Qué entendemos por cohesión social? ¿Qué objetivos buscamos con ella?
  • El PRTR está repleto de referencias a políticas que han sido sugeridas o propuestas desde hace tiempo, pero que no han sido acometidas; o se han llevado a cabo, pero no han tenido el efecto prometido. Sería enormemente útil comprender qué hemos hecho mal en el pasado; o qué dejamos de hacer, y cuáles han sido las razones de tal inacción. ¿Por qué va a ser ahora más creíble que en los sucesivos planes de Ciencia que se han hecho hasta ahora el logro de una inversión en I+D+I del 2% del PIB? Esto es importante, porque la promesa de un futuro mejor, basada en la relación de políticas que se describen en el PRTR sería más creíble si estuviera acompañada de este tipo de análisis. Claro que todo sería más sencillo si tal rendición de cuentas se hubiese realizado en su momento.

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  • Las posibles deficiencias en la coordinación del seguimiento y aplicación de los fondos en las diferentes comunidades autónomas, que pudiera retrasar alguna actuación o incluso dificultar su materialización. Este riesgo es importante, porque el retraso de una de ellas en llevar a cabo un determinado programa aprobado por la CE y, con ello, su insuficiente aplicación en el contexto nacional podría suscitar reservas en la concesión de fondos para otros programas.
  • La necesidad de fijar criterios para posibles desviaciones presupuestarias en la ejecución de programas y políticas por parte de empresas concesionarias de ayudas. El sector público español tiene una dilatada historia de desviaciones que han sido asumidas finalmente por el Estado, es decir, por los ciudadanos; incluso existe una tradición de pujar precios reducidos en los concursos públicos para lograr la concesión de un proyecto, ante la expectativa de que cualquier incremento de coste que finalmente se materialice será finalmente cubierto por el Estado. En todo caso, en los acuerdos formales que puedan establecerse la colaboración debe hacer que el Estado comparta riesgos con el concesionario, pero también beneficios.
  • La ausencia de referencia al sistema de ciencia e investigación nacional, que cuenta con un notable prestigio internacional, para llevar a cabo la tarea de evaluación de las propuestas. En esta tarea, el sistema de ciencia tiene una profunda experiencia, pues es una parte esencial de su funcionamiento. Pero, a pesar de que desde la Administración se reconocen las enormes dificultades de llevar a cabo la evaluación de propuestas en el reducido margen temporal del que presumiblemente pueda disponerse para ello, no está previsto este recurso.
  • La necesidad de que los procedimientos de solicitud de ayudas y su evaluación permitan que las empresas medianas y pequeñas que lo deseen puedan concurrir, sin necesidad de incurrir en costes administrativos que pudieran ser excesivos para ellas.
  • El precedente de la concesión de ayudas a empresas sistémicas en dificultades sin contraprestación aparente, y sin exigir una condicionalidad coherente con los seis pilares de la Comisión Europea sobre los que se soporta el programa Next Generation EU. Algo similar sucede con las ayudas sectoriales concedidas a algunos sectores (hostelería, restauración, comercio), seguramente con toda justificación, pero no a otros; o la concedida al inicio de la pandemia a algunos medios de comunicación, pero no a otros. Una política de gobierno requiere establecer prioridades y tomar decisiones como ésta; pero, especialmente en el contexto actual, la sociedad debe conocer la justificación de las decisiones adoptadas y, por supuesto, poder acceder a toda la información existente sobre ellas.

Finalizo la relación con lo que considero que son los tres riesgos más importantes:

  • La ausencia de un mecanismo de seguimiento continuado de la realización de los programas y políticas que permitiera corregir el rumbo si se observasen algunas dificultades, a la vez que se evalúa el impacto que van alcanzando. Hemos de huir de la lógica frecuentemente imperante de que, contrariamente a todo lo que sabemos, la aplicación del gasto en una determinada política, por sí sola, permite alcanzar el objetivo buscado. En los documentos públicos hasta ahora conocidos sólo se considera un análisis a posteriori, una vez finalizado el proyecto, y para ello se ha establecido un esquema de seguimiento por parte del Tribunal de Cuentas y la Intervención General del Estado. Pero se trata de un seguimiento puramente contable. Es importante disponer de sistemas de supervisión, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas que, lamentablemente, no aparecen especificados en ninguno de los escasos documentos relativos a la gestión de los fondos europeos que hasta la fecha se han hecho públicos en España.
  • La decisión de dejar la gobernanza en la gestión de los fondos en manos de una amplia comisión interministerial, con una comisión técnica de apoyo, y otorgando un papel importante a la comisión sectorial de las comunidades autónomas. La magnitud de los fondos y la dimensión de las tareas de reconstrucción social y económica hacen inverosímil este diseño, que parecería requerir de un cuerpo suficiente de personal capacitado y con experiencia en las diversas tareas que requiere la gestión de los proyectos que se lleven a cabo. Además, debiera ser imprescindible una gestión independiente del poder político y, para ello, una agencia pública autónoma, con suficiente dotación de personal capacitado, funcionario o no funcionario, sería lo más adecuado. Puede argumentarse la premura de tiempo, pero hemos tenido oportunidad de organizar este modo de gestión desde julio y, en todo caso, podría no implicar mucha más complejidad que el reforzamiento que se está llevando a cabo en el Ministerio de Hacienda para hacerse cargo de la gestión de los fondos europeos. La ley de Presupuestos Generales para 2021 incorpora las agencias estatales, a las que se permite la contratación de personal directivo externo a la Administración. Esta figura, que no aparece en ninguna de las referencias disponibles acerca de la gobernanza de los fondos europeos, debiera ser relevante, avanzando en la separación de la Administración pública respecto del poder político.
  • Otro elemento transversal de riesgo estriba en que pueda no existir el impulso reformador suficiente. Más allá de cumplir con el requisito que impone la CE en relación con las recomendaciones del SE, es crucial comprender que el éxito de muchas de las actuaciones que puedan llevarse a cabo bajo el paraguas del programa Next Generation EU requeriría la realización de reformas que llevan mucho tiempo pendientes. Es una lista amplia: de la Administración pública, del mercado de trabajo, del sistema público de pensiones, del sistema sanitario, del sistema de ciencia, etc… Pero es importante que las reformas sean realmente asumidas internamente y no se hagan únicamente por la exigencia exterior. Sólo así serán realmente eficaces.

(Éste es el segundo de tres artículos que publicamos a partir del documento ‘La gestión de los fondos europeos: criterios, transparencia, riesgos y reforma’)

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