Los referendos son una vez en la vida (o dos)

Bajo el mandato de David Cameron se celebraron hasta cuatro referéndums entre 2011 y 2016. El entonces primer ministro utilizó con grandes dosis de estrategia política una herramienta poco frecuente en Reino Unido. Empezó su mandato con el celebrado sobre la reforma electoral, como parte del acuerdo con los liberal-demócratas. Rechazado por los votantes, el partido entonces liderado por Nick Clegg acabó pagando electoralmente las consecuencias de la coalición con los ‘tories’. El referéndum sobre el Brexit acabaría, en cambio, siendo el final de Cameron. Planteado en buena parte como una respuesta táctica para controlar la emergencia del UKiP de Nigel Farage y como herramienta de presión a la Unión Europea, el resultado supuso su dimisión.

Entre ambos referendos, que marcaron el inicio y el final de su mandato, Cameron negoció la celebración de la consulta sobre la independencia escocesa para 2014. Tras su famosa intervención reconociendo la legitimidad de la demanda del Parlamento escocés tras la victoria del SNP en 2011, y su responsabilidad como primer ministro en negociar un acuerdo, Cameron afirmaba después del voto de rechazo de los escoceses que se había zanjado la cuestión al menos por «una generación». Hacía referencia así a uno de los mensajes clave del nacionalismo escocés durante la campaña del referéndum, donde Alex Salmond aseguró repetidamente que el voto era una oportunidad histórica única para toda una generación.

Sin embargo, la idea de un segundo referéndum está hoy de nuevo muy presente en la agenda política escocesa. Sin duda, el resultado (más o menos inesperado) del Brexit abrió para el nacionalismo escocés una nueva ventana de oportunidad que parecía haberse cerrado. Aunque buena parte del resultado en el no a la independencia tiene que ver con factores socio-demográficos, como la mayor adhesión a la Unión entre los segmentos de mayor edad de la sociedad escocesa, los argumentos de campaña giraron alrededor de dos cuestiones instrumentales que tuvieron un peso determinante en el resultado final: en primer lugar, que una Escocia independiente ponía en riesgo la pertenencia a la Unión Europea; en segundo, aunque a menudo pasado por alto, que el Gobierno británico se comprometía a incrementar la autonomía escocesa si sus ciudadanos decidían permanecer en Reino Unido. Cinco años después, Reino Unido está fuera de la UE y los avances en materia de autogobierno, estancados. La cuestión del europeísmo del SNP y del electorado escocés, que votó en más de un 60% por mantenerse en la UE, daba al partido motivos para recuperar la agenda del referéndum en menos de ‘una generación’.

Un segundo referéndum entra en la agenda

El no en el referéndum de 2014 y la salida de la Unión Europea podían generar expectativas contrapuestas respecto al apoyo futuro a la independencia. Por un lado, el fracaso en el primero podría debilitar el proyecto independentista, mientras que el voto en el segundo podría revitalizarlo. Tras las elecciones de 2016, el SNP ya planteó que un resultado favorable a salir de la Unión Europea reabriría el debate sobre el segundo referéndum de independencia, pero los estudios de opinión arrojan una evolución más compleja, ya que ni el independentismo se desinfló tras el referéndum de 2014 ni tampoco explotó después tras el ‘Brexit’. Ha sido más bien el último ciclo electoral y, sobre todo, la compleja salida institucional de la Unión Europea lo que ha coincidido con un apoyo a la independencia que, en los últimos meses, ha producido un empate técnico entre las dos opciones. A pesar de este contexto, el SNP se ha mantenido como la opción preferida del electorado para formar Gobierno bajo el liderazgo de Nicola Sturgeon, con una agenda progresista que le permitió mantener el poder y consolidar un ciclo en el que también se había convertido en el primer partido escocés en las generales.

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Aun así, la caracterización del electorado escocés respecto a la independencia y la actitud hacia la UE arrojan un panorama complejo de cara a un segundo referéndum. Según un estudio publicado este mismo año por el Scottish Election Study, estas dos divisorias atraviesan al electorado escocés, De esta forma, los dos principales grupos de votantes son respectivamente los remainers contrarios a la independencia (alrededor de un 35% de los votantes) y los remainers favorables a ella (aproximadamente un 28%). De hecho, el estudio encuentra pocas diferencias socio-demográficas significativas que expliquen las actitudes hacia la independencia, mientras que éstas son más relevantes por lo que respecta a las actitudes europeístas. Parecen mayores los elementos relacionados con la identidad y otros valores abstractos, lo que plantea la pregunta de si realmente el europeísmo puede ser un elemento conductor que decante mayorías en un hipotético segundo referéndum.

A estas incertidumbres se ha añadido últimamente la controversia sobre las acusaciones de acoso sexual hacia Alex Salmond, el histórico líder del partido y quien puso las bases del SNP contemporáneo. La fundación de su Alba Party, al que se han incorporado otras figuras controvertidas en la historia del partido, sólo puede entenderse plenamente teniendo en cuenta cómo la controversia partidista se ha mezclado con divisiones ideológicas históricas en el nacionalismo escocés que parecían superadas. Salmond encarnó en su momento la superación de las divisiones internas históricas, alrededor del gradualismo y de las posiciones progresistas. Ya en el primer referéndum sobre la ‘devolution’, en 1979, había posiciones encontradas sobre si una autonomía era un factor que acercaba o alejaba a Escocia de la independencia. Este debate se cruzaba, además, con la cuestión de si el partido debía ser unidimensional en la cuestión nacional o bien desarrollar un programa político progresista donde la cuestión nacional fuera también social. Apostó finalmente por este segundo modelo, reforzando su agenda independentista y convirtiéndose en partido de gobierno, dentro del marco autonómico de la devolution y con un programa socialdemócrata y europeísta.

Paradójicamente, el movimiento de Salmond reproduce en cierta forma esta misma división, pero aún sería más paradójico que, debido al sistema electoral mixto escocés, pudiera conducir a un aumento de los diputados independentistas en el Parlamento, según sugieren algunas encuestas. Si esto se materializa, veremos si se convierte, en alguna medida, en una dificultad añadida para un hipotético nuevo referéndum.

¿Permitirá el Gobierno británico un nuevo referéndum?

El último factor, pero no menor, a tener en cuenta después de las elecciones es si el Gobierno británico mantendrá su rechazo a un segundo referéndum. Aunque la autonomía escocesa puede llegar a permitir algún tipo de consulta a sus ciudadanos, es el Parlamento británico quien tiene la potestad de ceder la competencia para organizarlo, fórmula que se utilizó en 2014. Hasta ahora, el Gobierno de Boris Johnson se ha mostrado contrario a un segundo referéndum, aunque diversas voces conservadoras se han manifestado a favor de no bloquear la demanda escocesa bajo la apelación a la legalidad. John Major reclamaba recientemente, desde la oposición a la independencia, que el cambio en el escenario político después del Brexit ha hecho desaparecer uno de los argumentos clave de la campaña de 2014, y que no sería sensato refugiarse en la Ley para rechazar la posibilidad de un segundo referéndum.

Por otro lado, una figura importante en las negociaciones del referéndum de 2014 como miembro del Cabinet Office de Cameron, Ciaran Martin, se expresaba recientemente en términos parecidos. Ante una eventual nueva demanda de referéndum, según Martin, el Gobierno de Londres puede resistirse y utilizar el marco legal existente para rechazarlo con éxito, pero esta respuesta no sería aceptable puesto que «ningún argumento político puede sobreponerse a un mandato democrático». Reino Unido debería, en primer lugar, reformar su sistema político para acomodar las demandas del Parlamento escocés y, en segundo lugar, encontrar la manera de vehicular jurídicamente una segunda consulta. En última instancia, añadió, Westminster «tiene la Ley’, pero los votos para la cuestión «están en Escocia».

Además, el tradicional modelo de organización política de Reino Unido se enfrenta a retos más allá de la cuestión escocesa. Algunos son de larga duración, como la idea de britishness en un Reino Unido post-colonial; otros más recientes, como el efecto de la salida de la Unión Europea sobre los delicados acuerdos de paz en Irlanda del Norte, o la consolidación política del nacionalismo galés, e incluso el papel de la Corona en el horizonte cada vez más cercano de la sucesión a Isabel II. La respuesta a ellos pasa, en gran medida, por una respuesta institucional que vaya más allá de la letra de la Ley. De hecho, en los últimos días se está discutiendo el llamado ‘Project Love’ de Johnson para visibilizar la viabilidad y la utilidad de la Unión a sus naciones constituyentes.

Más allá de las aparentes excentricidades del actual primer ministro, lo que parece claro respecto la cuestión territorial en Reino Unido es que el precedente de Cameron al responder como lo hizo a la demanda de un referéndum sobre la independencia en Escocia (por más interés táctico que tuviera) hace difícil plantear hoy el debate en unos términos que no sean los de canalizar democráticamente una respuesta al reto escocés y al resto de retos territoriales a los que se enfrenta.

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