Lo que el pasado dice del futuro de la protección social en América Latina

La Covid-19 ha añadido aún más incertidumbre al futuro de los sistemas de protección social en América Latina. Antes de la irrupción de la pandemia, en marzo de 2020, estos sistemas se encontraban en un periodo de transición. Gracias al aumento de la calidad del empleo en el sector formal y al fortalecimiento de políticas sociales a principios del presente siglo, la desigualdad de ingresos y la pobreza monetaria se habían reducido en la región. Sin embargo, el empeoramiento de la situación económica en el tercer lustro, los cambios políticos y las reformas acometidas ralentizaron la etapa expansiva del empleo y de la protección social (aquí y aquí). Las cifras de pobreza comenzaron a deteriorarse de nuevo desde 2015, como se puede observar en el Gráfico 1. 

 Gráfico 1.- Evolución de las tasas de pobreza y de pobreza extrema en América Latina entre 1990 y 2020 (18 países)

Fuente: Cepal (2020), sobre la base del Banco de Datos de las Encuestas de Hogares (Badehog). Nota: promedio ponderado de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Las cifras de 2020 se corresponden a proyecciones que tienen en cuenta el efecto de los programas de transferencias de emergencia. Porcentajes. 

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¿Hasta qué punto la pandemia contribuirá a evidenciar la necesidad de transformar la protección social de la región, aumentando su generosidad, cobertura y calidad o, por el contrario, supondrá un obstáculo más? El fortalecimiento de los sistemas de protección social está asociado a diferentes variables; en concreto, al crecimiento de las necesidades sociales asociado a factores socio-demográficos, y a factores institucionales, económicos y políticos. ¿Cómo afectaron todos ellos en el pasado a la protección social y qué nos dicen acerca del futuro? 

Su desarrollo ha sido el resultado de atender crecientes necesidades sociales. Ahora, las derivadas de la pandemia se han disparado, principalmente en las familias de bajos ingresos en el mercado laboral informal, al no disponer de protección contra el desempleo y ver dificultado su regreso a la actividad económica; en las personas mayores, especialmente afectadas por el virus; entre los niños, muchos de los cuales se han quedado sin escuela y/o sin acceso sistemático a programas de alimentación; entre las mujeres, con sobrecarga de trabajo, y en la población indígena, en una situación de mayor riesgo en todos los países. Además, una región que cuenta con el 8,1% de la población mundial ha llegado a registrar casi el 29% de los fallecidos del planeta. Se ha estimado que el severo impacto de la pandemia puede provocar que más de 30 millones de latinoamericanos se sumen a la población en situación de pobreza monetaria

Para tratar de responder al incremento de las necesidades sociales por la Covid-19, la gran mayoría de los países ha adoptado medidas sanitarias y reforzado los ingresos monetarios de sus ciudadanos. También se han implementado medidas educativas, laborales o económicas, aunque Latinoamérica muestra una gran variedad en la cantidad y calidad de las respuestas. 

Pero ¿hasta qué punto estas medidas han llegado para quedarse? En los sistemas de protección social latinoamericanos, una gran parte de los recursos financian prestaciones y servicios contributivos, pero cerca de la mitad de los trabajadores informales están excluidos de la seguridad social y hay una escasa presencia de programas de desempleo. A pesar de las mejoras en los últimos años, la sanidad acusa un problema de dualidad y segmentación. Incluso los programas de transferencias condicionadas de rentas y las pensiones no contributivas, que habían sido la gran innovación en política social desde finales del siglo XX, experimentaron recortes, y muchos países habían renunciado a corregir las deficiencias de cobertura de otras políticas sociales. 

La pandemia podía abrir una ventana de oportunidad para romper esta dependencia de la senda que supone la pesada herencia del diseño institucional original que ha condicionado hasta ahora la reforma de las políticas sociales en América Latina. Esta senda ha beneficiado de manera desigual a la población en el sector formal y ha dejado ‘migajas’ de asistencia social focalizadas y condicionadas para la mayoría de los ciudadanos (sector informal, desempleados, población rural e indígena).  

Muchas de las medidas adoptadas durante la pandemia parecen responder a esta lógica segmentada que predomina en la región desde la puesta en marcha de las primeras políticas sociales. Por ejemplo, sólo un grupo de privilegiados en los siete países con regímenes de seguro de desempleo se han beneficiado del mismo ante los cierres laborales en la pandemia. Debido a la ausencia de sistemas de protección universales, los países han respondido con programas de transferencias monetarias de emergencia a hogares en situación de pobreza y población en el sector informal. Sin estas transferencias, la pobreza habría aumentado 6,7 puntos porcentuales y la extrema, 4,4.

En general, la bonanza económica ha favorecido la expansión de la protección social en la región. A la crisis que ya sufría, siendo además la zona del mundo más endeudada, se le ha unido el fuerte impacto económico de la Covid-19. Ha aumentado el desempleo por el desplome de la actividad económica, del comercio global y del turismo, con una contracción del PIB del 7,7% en 2020 (mayor que la padecida durante la Gran Recesión). Los generalmente débiles sistemas fiscales en la mayoría de países no han conseguido compensar los problemas, lo que puede convertirse en un obstáculo para la consolidación de las medidas de protección social adoptadas durante la pandemia. Sin embargo, también existen estrategias de creación de espacio fiscal como la re-dirección de gastos improductivos, los aumentos de impuestos o disminución de flujos ilícitos financieros que podrían facilitar la viabilidad económica de esas medidas e, inclusive, encaminar la región hacia la construcción de estados del Bienestar (aquí y aquí).

Es cierto que, al menos en el terreno de las ideas, entre los actores internacionales históricamente muy influyentes en la configuración de las políticas sociales parece haberse impuesto la necesidad de políticas expansivas. Además, algunos académicos y exresponsables públicos han propuesto un «Consenso Latinoamericano» (2021) entre los agentes económicos y sociales, comprometiéndose con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Consta de 18 puntos que incluyen medidas para luchar contra la desigualdad, el desarrollo de los sistemas de protección social, la mejora de cobertura y calidad de los sistemas sanitarios y educativos, así como la reducción de la economía y el empleo informales. 

Pero las ideas son importantes sólo cuando logran concretarse; y, por el momento, están lejos de hacerlo, en particular en algunos países. Como explicaba la Secretaría Ejecutiva de la Cepal, los instrumentos de financiación provistos por las instituciones internacionales o terceros países sólo cubren las necesidades de algunos países, y únicamente un tercio de ellas; y las medidas de liquidez o reducción de la deuda son insuficientes, como también ocurre con la cooperación financiera entre los países de la región.  

Además de los factores de tipo socio-demográfico, institucional y económico, los políticos influyen en el desarrollo de los sistemas de protección social. Aunque gobiernos de distintos colores han implementado programas, los de izquierda han favorecido en mayor medida la puesta en marcha de políticas sociales o, al menos, de determinado tipo de ellas (aquí y aquí). Casi todos los países celebrarán elecciones entre 2021 y 2024, y esto convierte en aventurada cualquier especulación sobre el futuro de la protección social vinculada a la ideología gubernamental

Tampoco sabemos cuál será el impacto de la pandemia en la estabilidad democrática y los equilibrios sociales dentro de algunos países; y el potencial movilizador de determinados grupos sociales, que ha demostrado ser una variable importante en las reformas recientes de las políticas sociales (véase aquí y aquí). 

En conclusión, aunque la incertidumbre política y económica lo dificultan, el incremento de las enormes necesidades sociales derivadas de la pandemia, el predominio de las ideas de los organismos internacionales a favor del fortalecimiento del papel del Estado y la puesta en marcha de nuevas políticas sociales pueden contribuir a romper la senda por la que históricamente ha transcurrido la reforma de la protección social en la región. La Covid-19 ha evidenciado que si estos sistemas duales y fragmentados no mejoran sus coberturas y caminan hacia la universalidad, seguirá siendo muy difícil atender a la población en tiempos de normalidad y en futuras crisis. La población vulnerable ha permanecido excluida de programas de seguridad social antes y durante la pandemia, y ha dependido de la extensión de programas de emergencia para sobrevivir el estrago económico y social de la pandemia. Además, el deterioro económico y del empleo parecen difíciles de reconducir en un periodo de incertidumbre política.

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