Las geopolíticas de la transición energética y su gobernanza

Gestionar las implicaciones geopolíticas de la transición energética se ha convertido en uno de los principales retos de la política energética exterior europea.

En la última década, los costes de las energías renovables y sus tecnologías asociadas han experimentado descensos acelerados que las han convertido, en los emplazamientos adecuados, en las energías más baratas de la historia. Su penetración en los principales mercados globales y europeos se ha beneficiado también de unas decididas políticas de apoyo. En la UE, todos los estados miembros cuentan con sendas de descarbonización a 2050, y tanto el Pacto Verde Europeo como el programa NextGenEU constituyen un fuerte compromiso con la transición energética y la neutralidad climática. A su vez, esos compromisos tienen implicaciones geopolíticas que requieren reajustar la política energética exterior europea en al menos tres aspectos: abordar las especificidades geopolíticas de las renovables, tratar de gestionar (y anticipar) la aparición de ganadores y perdedores de la transición y, finalmente, procurar las bases de una gobernanza energética global diferente

Afirmar que la transición energética o las renovables suponen una transformación geopolítica no es decir mucho ni muy nuevo. Ya lo advertía el fundador de la disciplina, Sir Halford Mackinder, en un artículo publicado en 1943 en Foreign Affairs, ‘The Round World and the Winning of the Peace’. Según él, si un día el petróleo y el carbón se agotasen, la posibilidad de aprovechar la energía solar del Sáhara podía cambiar la geopolítica mundial. Para apreciar cabalmente esta conjetura hay que matizar que figura en una nota a pie de página; y actualizar que el problema, 80 años después, no es que los hidrocarburos se hayan agotado, sino que no podemos quemar todos los que se han encontrado desde entonces. La literatura académica más reciente plantea más bien la cuestión en términos de cómo las transformaciones energéticas se traducen en transformaciones geopolíticas. Y, en el caso de la UE, qué políticas pueden aplicarse para optimizar la alineación de valores e intereses europeos. Para ello, lo mejor es comenzar por clarificar el debate sobre las especificidades geopolíticas de las renovables. 

La renovación de la geopolítica de la energía

Hasta la irrupción del actual entusiasmo por el hidrógeno, el análisis geopolítico se centraba en sistemas renovables electrificados más o menos interconectados y descentralizados, y podría estructurarse en varias líneas o vectores. En primer lugar, la más obvia es que las renovables reducen la dependencia y, por tanto, en principio también la vulnerabilidad energética. No obstante, esta postura ampliamente extendida obvia los beneficios de la interdependencia y la cooperación y ha sido criticada por poder derivar en una especie de nuevo «mercantilismo renovable». El objetivo de independencia energética no sólo implica desperdiciar las ventajas comparativas estáticas en insolación, potencial eólico, espacio y cercanía geográfica de muchos vecinos europeos. También obvia las ventajas dinámicas de una regulación favorable, la convergencia hacia políticas energéticas sostenibles o el aprovechamiento de la financiación climática, degradando los incentivos a la transición en la vecindad y dejando sin apenas instrumentos a la nueva diplomacia del Pacto Verde Europeo.

[Con la colaboración de Red Eléctrica de España]

En sentido contrario, se argumenta que la transición energética transmuta nuestra dependencia de los hidrocarburos en nuevas y variopintas dependencias y vulnerabilidades: de las importaciones de electricidad y/o hidrógeno renovable, de capacidades tecnológicas e industriales foráneas, de minerales de transición controlados por potencias hostiles y/o estados fallidos, de las infraestructuras críticas relacionadas con las redes eléctricas o los ductos de hidrógeno, etc… 

La literatura geopolítica sobre estos temas, tanto gris (informes) como académica, tiende a concluir que no debe exagerarse su incidencia y que no ponen en peligro la transición energética. No obstante, también destaca que requieren atención y un reajuste y actualización de las estrategias de seguridad energética. La preocupación por el agotamiento de los minerales críticos o de transición constituye un claro ejemplo. Es frecuente que los mismos enfoques que erraron al predecir el pico de producción del petróleo se apliquen mecánicamente a los minerales de transición. En cambio, los análisis geopolíticos de las cadenas de valor de las renovables, admitiendo que hay problemas de concentración de oferta, tensiones de demanda, falta de transparencia en los mercados y muchos otros problemas, tienden a destacar la existencia de mecanismos institucionales para abordarlos (como la OMC en la crisis de las tierras raras chinas) y numerosas soluciones tecnológicas, desde el reciclado a la innovación en materiales, que moderan el alarmismo neo-maltusiano de algunos analistas geopolíticos. En materia de política energética, por ejemplo, se cuenta con estrategias de diversificación de las cadenas de minerales críticos, y podrían constituirse reservas estratégicas como las ya existentes en petróleo o gas. Lo mismo podría aplicarse al hidrógeno, al cual se podría aplicar también la obligación de diversificación existente para el gas en España, asegurando un máximo de importaciones por país (para el gas es del 50%). 

Una segunda línea, analíticamente más interesante y menos apegada a la fosilización de las renovables, aborda la geopolítica de la electrificación y lo que se denominan «comunidades de red», a imagen (si no semejanza) de comunidades de seguridad como la OTAN. En comunidades de red electrificadas y renovables, la balanza de poder se altera en favor de los países con mayor recurso renovable, pero favorece en mayor medida a aquellos capaces de gestionar y equilibrar la red, proveer almacenamiento y exportar sus excedentes gracias a las interconexiones de un mercado integrado. Los análisis llevados a cabo sobre la seguridad física de las infraestructuras de generación y transmisión eléctrica concluyen que las instalaciones renovables son, como mínimo, igual de seguras que las de gas. En la medida en que sean más descentralizadas aumenta la seguridad física, pero también la vulnerabilidad a ciberataques (aunque no su impacto). 

Finalmente, otros análisis se centran en las consecuencias de economía política, una de las mayores críticas hacia el sistema energético global vigente. Los ‘petro-estados’ padecen la maldición de los recursos, y en ausencia de instituciones que generen contrapesos se convierten en estados rentistas controlados por élites extractivas (literalmente) y proclives al conflicto, interno y externo. Nada asegura que los ‘electro-estados’ del futuro, los denominados ‘converters’, mejoren sus instituciones ni sean todos capaces de reconvertirse en exportadores renovables, ni que recurran a ello como arma política. Los mercados renovables acotan mucho la posibilidad de rentismo, pues las licitaciones se suelen decidir mediante subastas competitivas diseñadas para extraer hasta el último céntimo de beneficio extraordinario. Pero evidentemente, en ausencia de transparencia y reguladores independientes puede haber vacíos que induzcan comportamientos rentistas.

Respecto a las renovables como arma política o catalizador de conflictos, los análisis tienden también a minorar ambos riesgos. A diferencia de lo que ocurre con un cargamento de petróleo o gas, que puede redirigirse o almacenarse a costes razonables, la electricidad renovable que no pueda exportarse ni almacenarse se pierde y retrasa la amortización de la inversión. El almacenamiento de electricidad es escaso, y la exportación está limitada por los corredores existentes, si bien esta limitación estratégica sólo aplica a la electricidad, pues la geopolítica del hidrógeno se asimila a la del gas.

Nuevos equilibrios geopolíticos

La siguiente cuestión es cómo la transición energética altera los equilibrios geopolíticos, regionales o globales. Por ejemplo, la conversión de Arabia Saudí de exportador de petróleo a exportador de hidrógeno o e-fuels podría atenuar su pérdida de ingresos e influencia, reforzando su peso regional frente a una Irán sin la capacidad financiera para redimirse en electro-estado. En su vecindad, la UE afronta situaciones igualmente complejas frente a Rusia en el Mediterráneo. En contra de lo que se cree, Rusia tiene mucho recurso renovable eólico y solar, especialmente hidroeléctrico (de gran relevancia para almacenamiento), aunque muy distante de los centros de consumo. Además, tiene capacidades petroquímicas y financieras y, como Arabia Saudí, cuenta con los medios para asegurar su conversión, aunque no sin ver reducido su peso energético global.

En el Mediterráneo los ejemplos más claros y cercanos son los de Argelia y Marruecos. En una UE neutral en carbono a 2050 no habrá apenas espacio para el gas y petróleo argelinos, incluso si es capaz de reconvertirse a petroquímica, hidrógeno o e-fuels. Esto parece dudoso cuando ni siquiera ha sido capaz de convencer a las compañías petroleras y gasistas internacionales de invertir en la explotación de sus ingentes recursos de hidrocarburos. Aunque la nueva estrategia de la Comisión Europea quiera promover las renovables y el hidrógeno en Argelia, la tarea se promete ardua considerando las dificultades del país. 

Hasta hace unos meses, Marruecos parecía el reverso de la moneda, con el compromiso en la lucha contra el cambio climático convertido en una de sus señas de identidad en el plano internacional (incluyendo el éxito de imagen de la COP22 de Marrakech en 2016), una de las políticas energéticas más alineadas con la UE en el contexto regional, una apuesta decidida por el despliegue de renovables y la descarbonización, e interconexiones eléctricas y gasistas (para futuros flujos de hidrógeno) con una Europa cercana. Incluso llegó a firmar un acuerdo de cooperación energética con Alemania, enfocado en importar hidrógeno verde marroquí para suplir el déficit alemán previsto en el futuro. Hoy las relaciones bilaterales están suspendidas a cuenta del Sáhara Occidental, el acuerdo languidece, y Alemania debe empezar a preguntarse hasta qué punto ganaría en seguridad de suministro sustituyendo el gas ruso por el hidrógeno marroquí. No parece necesario abundar aquí en las evidentes extensiones de este desencuentro al caso de la cooperación energética hispano-marroquí.

Una gobernanza diferente

Los dos puntos precedentes (las peculiaridades geopolíticas de las renovables y las transformaciones geopolíticas de la transición) exigen una nueva gobernanza energética que incorpore ambos elementos, pues los vacíos de gobernanza son proclives a los comportamientos estratégicos. Para evitar ambos, deben instrumentarse los mecanismos que garanticen la seguridad de las nuevas infraestructuras y cadenas de suministro, así como contar con estrategias dedicadas a las vulnerabilidades de transición: tecnológicas, industriales, logísticas y de minerales críticos.

Pero la seguridad física no basta. La era del petróleo sigue significando la mayor transferencia de renta de la historia desde los consumidores de crudo a unos pocos países productores. Una parte de ellos no las ha empleado precisamente en mejorar la vida de sus ciudadanos, sino en edificar regímenes clientelares y autoritarios, cuando no en desatar conflictos civiles y regionales. Para evitar que se reproduzcan estos fallos de gobernanza, desde la creación de un cartel como la Opep (ahora Opep+) a los conflictos por recursos, el régimen renovable emergente debe prevenirlos desde el principio. Para ello, la UE debe definir unos criterios claros de sostenibilidad ambiental, social y, sí, también geopolítica. Sería un gran fracaso que la historia geopolítica de la transición energética pudiera resumirse en 2050 en que Europa pasó de depender del petróleo del Golfo Pérsico o del Norte de África a hacerlo de su hidrógeno, sin más

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