Las debilidades del ‘impeachment’

El camino hacia el juicio político (impeachment) en los Estados Unidos está pavimentado por la polarización. Mientras que la mayoría demócrata en la Cámara de Representantes avanza con una investigación destinada a documentar que Donald Trump abusó de su autoridad presidencial, el Partido Republicano permanece incólume en su lealtad al presidente.

A diferencia de otros procedimientos constitucionales, como el voto de censura en los sistemas parlamentarios, el juicio político en sistemas presidenciales parece destinado a generar eterna controversia. Los presidentes afectados no dudan en rechazarlo como un acto ilegítimo del Congreso, denunciando conspiraciones desde la derecha (Bill Clinton en 1998) o desde la izquierda del espectro político (Trump en 2019).

¿Cómo explicar esta interminable controversia? El mecanismo de juicio político combina una lógica partidaria (la acusación en el Congreso) con una lógica legal (la identificación de cargos explícitos en la Constitución). Cuando estas lógicas entran en conflicto, el déficit de legitimidad característico de este procedimiento se pone plenamente de manifiesto.

El juicio político (o alguno de sus derivados) existe en la mayor parte de los sistemas presidenciales, pero esta institución se mantuvo dormida hasta fines del siglo XX. En Estados Unidos, su uso resurgió como resultado de la polarización política emergente desde fines de los años 60. En América Latina, el juicio político era innecesario en la era de los golpes militares. Pero la democratización y el final de la Guerra Fría alentaron a las élites civiles a buscar procedimientos constitucionales contra los presidentes impopulares.

El procedimiento sigue dos modelos: en sistemas bicamerales, como en Estados Unidos, la Cámara Baja inicia la acusación contra el presidente y el Senado falla en el juicio. En sistemas unicamerales, como es el caso de Perú, un comité legislativo o una parte de la Asamblea acusa y la Asamblea en pleno dictamina sobre el caso. Ambos modelos suelen requerir mayorías cualificadas para las decisiones legislativas. La acusación no necesita la evidencia de un crimen tipificado, pero la eventual condena lleva a la destitución del presidente (y, a menudo, a su inhabilitación para ocupar cargos futuros).

Solo dos presidentes estadounidenses afrontaron un juicio político: Andrew Johnson, en 1868, y Bill Clinton, en 1998. Ninguno de ellos fue destituido de su cargo. Un comité del Congreso inició la tramitación de un juicio político contra Richard Nixon en 1974, pero el presidente renunció antes de que la Cámara de Representantes votara la acusación.

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En América Latina, los episodios de esta naturaleza eran inusuales hasta los años 90. Sin embargo, a partir de entonces varios líderes fueron destituidos por un juicio político o renunciaron ante la expectativa de someterse a uno: Fernando Collor (1992) y Dilma Rousseff (2016) en Brasil; Raúl Cubas (1999) y Fernando Lugo (2012) en Paraguay, y Pedro Pablo Kuczynski (2018) en Perú.

Estrechamente conectadas al juicio político se encuentran dos instituciones igualmente letales para el Ejecutivo. En un ‘ante-juicio de mérito’, el Congreso elimina la inmunidad ejecutiva, suspende al presidente de su cargo y autoriza un juicio llevado a cabo por el Tribunal Supremo o los tribunales inferiores. Los presidentes Carlos Andrés Pérez (1993) en Venezuela, Otto Pérez Molina (2015) en Guatemala y la presidenta Park Geun-hye (2017) en Corea del Sur fueron removidos bajo este procedimiento. Con una ‘declaración de incapacidad’, el Congreso determina que el presidente está física, mental o (en algunas constituciones) moralmente incapacitado para cumplir con su obligación. El Congreso también puede determinar que el presidente ha abandonado su cargo. Carlos Luz (1955) en Brasil, así como Abdalá Bucaram (1997) y Lucio Gutiérrez (2005), en Ecuador, fueron destituidos ​​bajo tales procedimientos.

Más allá de sus diferencias, estos mecanismos comparten dos elementos comunes. Primero, la Constitución autoriza al Poder Legislativo a activar o bloquear el proceso, incorporando un componente explícitamente partidista. Segundo, la misma Carta Magna enumera los criterios que justifican un juicio político, un ante-juicio o una declaración de incapacidad, imponiendo restricciones legales al proceso. La tensión entre dos principios contrapuestos (la voluntad política subjetiva versus los requisitos legales objetivos) constituye el problema distintivo de estas instituciones.

Estos preceptos en tensión establecen el rango de posibles interpretaciones constitucionales para la destitución del presidente. Si aceptamos que los criterios legales son deliberadamente vagos, y que la lógica partidaria es la dominante, el juicio político se convierte en un equivalente funcional al voto parlamentario de censura, limitado sólo por los umbrales parlamentarios de mayoría (o super-mayoría) establecidos por la Constitución. Si aceptamos, por el contrario, que los criterios legales son el núcleo constitucional del procedimiento, el juicio político se convierte en un acto cuasi-judicial y la declaración de incapacidad, en una decisión cuasi-forense.

Diversos observadores han defendido una interpretación flexible del juicio político, proponiendo una parlamentarización de esta institución presidencialista. Sin embargo, la institución misma está marcada por un déficit de legitimidad que hace difícil de aceptar esta interpretación, tanto para los seguidores de Rousseff como para los de Trump.

Déficit de legitimidad

La debilidad intrínseca del juicio político se pone de manifiesto cuando comparamos esta institución con otros procedimientos constitucionales diseñados para apartar a jefes o jefas de gobierno, como los referendos revocatorios o los votos de censura parlamentarios.

Los referendos revocatorios basan su legitimidad intuitiva en el hecho de que los mismos votantes que seleccionan al Ejecutivo tienen autoridad para revocar su mandato. El procedimiento se beneficia así de la doble credibilidad otorgada por la participación popular y por la simetría institucional: el electorado que eleva al Gobierno puede también deponerlo.

Los votos parlamentarios de censura también presentan un proceso simétrico, en tanto las mayorías parlamentarias nombran y destituyen al Gabinete. Sin embargo, carecen de la legitimidad adicional otorgada por la participación popular. Esta debilidad no es trivial. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional alemán dictaminó en 1983 que un voto de censura, aunque sea constructivo y, por ende, capaz de formar nuevo Gobierno, debe estar seguido de una elección para legitimar al Ejecutivo resultante.

En contraste, el juicio político involucra una confusa situación en la cual el Congreso destituye a un presidente/presidenta elegido/a directamente por el pueblo. Este procedimiento no se beneficia de la simetría con respecto al procedimiento de selección, ni de la legitimidad otorgada por el voto popular. Esto hace que el juicio político sea un blanco fácil de las narrativas que lo construyen como un ‘golpe de estado’ parlamentario.

Tras estas controversias se encuentra una pregunta crucial: ¿deben las mayorías legislativas (y las protestas sociales) que respaldan el juicio político prevalecer sobre las mayorías populares conformadas al momento de la elección? En los sistemas presidenciales, la constitución crea dos cadenas paralelas de delegación. El electorado elige a los presidentes y legisladores por separado, para cumplir mandatos fijos.

Mientras que los votos parlamentarios de censura son episodios normales en la vida de los regímenes parlamentarios, los juicios políticos representan eventos traumáticos en la vida de los regímenes presidenciales. Debido a que los presidentes derivan su legitimidad del voto popular directo, el Congreso debe ofrecer una justificación extraordinaria para anular la voluntad popular y destituir al titular del Ejecutivo. Solamente un amplio consenso social, y un procedimiento transparente, permiten al Poder Legislativo superar este déficit de legitimidad.

*Este artículo está basado en el capítulo ‘Narratives of Executive Downfall: Recall, Impeachment, or Coup?’, de próxima publicación en el libro ‘The Politics of Recall Elections’, compilado por Yanina Welp y Laurence Whitehead (2019)

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