La revisión pendiente de la fiscalidad de la energía

El sector de la energía ha cambiado en sus raíces y expresiones económicas. Mientras, el marco regulatorio camina con paso firme hacia la descarbonización, a pesar de que la fiscalidad de la energía sigue anclada en el pasado y necesitada de una profunda revisión.

La Unión Europea es el principal protagonista activo en el proceso de liberalización y descarbonización del sector. En el Pacto Verde Europeo se concreta cómo garantizar una transición justa e inclusiva, en la que tiene un papel importante la fiscalidad. Para adoptar normas tributarias, la Comisión Europea ya ha anunciado su intención de cambiar la regla de unanimidad por el sistema de co-decisión. También pretende revisar la Directiva 2003/96 de la Fiscalidad de la Energía y establecer un gravamen al carbono en frontera. Afirma la Comisión que “el régimen de imposición no es coherente con las políticas y los objetivos en los ámbitos de la energía y el clima. Aunque reflejan los modelos fiscales de los estados miembros, basados en gran medida en las necesidades de recaudación, las actuales políticas fiscales no consiguen integrar de forma sistémica el impacto del consumo de combustible y electricidad en la consecución de los objetivos de la UE en los ámbitos de la energía y el clima, ni en los de salud y medioambiente” (COM/2219/117 final).

En España, el PNIEC, la Estrategia de Transición Justa, el Plan de Recuperación, el Proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética contemplan la necesidad de adoptar medidas de fiscalidad medioambiental, la modernización del sistema tributario para un crecimiento sostenible e inclusivo y la necesidad de revisar la fiscalidad de la energía.

El momento es muy oportuno para adoptar un modelo virtuoso en este terreno en España, que siga las directrices de la UE pero que, a la vez, tome como referencia la estructura de generación de energía del sistema eléctrico. A tal efecto, se debería tender a un mayor nivel de participación de las energías renovables en el mix de generación y a la utilización de tecnologías que permitan capturar y almacenar los productos contaminantes, para que puedan contribuir a la obtención de productos.

[Con la colaboración de Red Eléctrica de España]

Ahora mismo, en España, la energía es objeto de gravamen estatal, autonómico y local. La mayor parte de impuestos existentes (por ejemplo, hidrocarburos, electricidad, IVA) tienen finalidad recaudatoria y el cálculo de externalidades no es adecuado. Por otro lado, es patente la falta de uniformidad regional, la superposición de figuras referidas a un mismo daño medioambiental o el mejor tratamiento al consumo de combustibles fósiles. Estudios e informes de expertos (‘Informe Lagares’, de 2014; informes para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica y Local, de 2017; Informe de la Comisión de Expertos para la Transición Energética, de 2018) coinciden en recomendar una fiscalidad incentivadora de la ‘descarbonización’, destacando especialmente transporte y edificación.

Instituciones europeas y organismos internacionales (OCDE, FMI, ONU, Agencia Internacional de la Energía) insisten en que la imposición medioambiental en España debe crecer. También hay consenso generalizado en la necesidad de suprimir los beneficios fiscales contraproducentes desde el punto de vista medioambiental (que, además, operan contra la neutralidad del sistema tributario) y de establecer incentivos capaces de situarnos en una posición de liderazgo. Estos incentivos, bien diseñados y basados en evidencias y en estudios de efectividad, son una pieza esencial en la gama de instrumentos económicos y de mercado por su capacidad de emitir las señales correctas en precios. Ahora bien, si se introducen incentivos por razones coyunturales o para favorecer el desarrollo e implantación de determinadas tecnologías o productos, deberían seleccionarse cuidadosamente y tener una duración limitada de antemano, de manera que se puedan conocer a priori sus efectos presupuestarios y, a la vez, asegurar a los operadores la viabilidad económica de sus inversiones más allá de los vaivenes políticos.

Los países que cuentan con reformas fiscales verdes han optado por una transición gradual, con una progresiva implantación del principio quien contamina paga en la fiscalidad de la energía. La mayor parte incluye un gravamen basado en las emisiones contaminantes de cada producto energético. La fiscalidad asume así su rol extra-fiscal para orientar producción, consumo y usos de los productos energéticos a objetivos ligados al cambio climático y a la protección del medioambiente y la salud.

Como en toda reforma en este ámbito, la revisión deberá enfrentarse a un variado elenco de cuestiones. Será preciso considerar los aspectos macroeconómicos de las opciones de uno u otro modelo energético, la seguridad del suministro, los aspectos estratégicos y geográficos, la protección de la industria local y de determinados consumidores (en términos de pobreza energética, usos en agricultura, empresas de uso intensivo de energía, etc.), así como los vinculados al desarrollo regional, además de factores sociológicos o estratégicos.

España se encuentra en un estadio relativamente poco avanzado en lo que respecta a la utilización de fiscalidad medioambiental como instrumento para orientar a productores y consumidores hacia un modelo energético más acorde con objetivos medioambientales. Por esta razón, es difícil prever que sea factible abordar una reforma radical. Incluso, es poco realista pensar que se pueda obtener el consenso necesario para definir un modelo energético que cuente con el apoyo suficiente para convertirlo en una sólida política de Estado. Todo apunta a que va a ser necesario operar de una manera gradual, tanto en la definición del modelo como en la elección de los instrumentos.

Esa gradualidad no puede ignorar los avances que han realizado otros países con un desarrollo indiscutible en esta materia, que sirven de referencia de buenas prácticas a nivel global. Ello no significa desconocer nuestras peculiaridades geográficas, geopolíticas, demográficas e incluso estructurales en la economía. Éstas justifican que el modelo sea suficientemente complejo y flexible, con la finalidad de que los eventuales efectos perjudiciales de su implantación sean los mínimos y de asegurar que exista un balance satisfactorio en la transición energética que es necesario acometer.

La revisión pendiente de la fiscalidad de la energía tiene elementos comunes con las realizadas en países de nuestro entorno. La experiencia comparada demuestra que es posible transformar los actuales impuestos ‘ad valorem’, exclusivamente recaudatorios, en tributos medioambientales que tengan presente, en su configuración legal, el efecto contaminante con preferencia al valor de los productos energéticos o de las materias o actividades gravadas. Pero, a la vez, hay que considerar nuestra situación de aislamiento energético y mínima capacidad de interconexión. Se trata, por tanto, de prever el impacto que determinados tributos puedan tener en el futuro –cuando aumente la capacidad de interconexión– sobre la demanda de energía de origen exterior.

El diseño legal es un aspecto fundamental que requiere tener en cuenta especialmente las limitaciones del Derecho de la UE; en particular, las normas sobre ayudas de Estado. También se deberían evitar los efectos indeseados de la introducción, por la Ley 15/2012, del Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica, que ha provocado el abaratamiento del coste de la energía importada respecto de la producción local. Y tampoco es una cuestión menor la incidencia del diseño futuro en la viabilidad de determinadas actividades que requieren importantes instalaciones, cuya amortización acelerada tendría que preverse, al margen del efecto macroeconómico del abandono de instalaciones de valor muy significativo y la necesidad de realizar otras nuevas, que suponen cuantiosas inversiones y financiación intensiva de fuente exterior.

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También podrá pesar en el futuro de la anunciada reforma fiscal, la obligación de indemnizar a los productores de energías renovables que han obtenido laudos favorables en sus litigios internacionales con el Estado español. Estas indemnizaciones habrán de ser otorgadas de manera tal que no se incrementen las ventajas obtenidas por las empresas favorecidas por los laudos frente a otros productores de energías renovables. Además de la previsibilidad del marco legal, cuestiones como la justicia social no son ajenas a la política fiscal, pues los sistemas tributarios siempre deben responder a los principios constitucionales de justicia tributaria, también cuando se persiguen objetivos medioambientales.

En definitiva, la fiscalidad de la energía debe aprovechar las oportunidades que el nuevo modelo energético ofrece para asumir, de una vez por todas, los ambiciosos y urgentes retos de descarbonización; asegurando, desde un enfoque holístico, el respeto a los marcos constitucional, europeo e internacional.

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