La hora metropolitana

La importancia de las ciudades está en boca de todos. En una conferencia sobre el futuro de las ciudades que se celebró en Harvard hace algunas semanas, la profesora Diane Davis, citó un frase de Ada Colau al decir que el futuro es de las ciudades, no de las naciones-estado. Sin embargo, en vez de hablar tanto de ciudades, quizá deberíamos comenzar a pensar más en términos de metrópolis.

Aunque no hay una definición única del concepto de área metropolitana, el término se refiere básicamente al fenómeno por el cual las ciudades trascienden sus límites políticos, experimentando una expansión de su presencia física, económica y social a lo largo de un territorio que comprende varios municipios.

Cuando hablamos de ciudades, habitualmente lo que tenemos en mente no son los centros urbanos, sino las áreas metropolitanas. Los archiconocidos datos de Naciones Unidas sobre nuestro mundo cada vez más urbano incluyen las aglomeraciones urbanas y las áreas metropolitanas y no sólo las ciudades –en tanto que unidad administrativa– al calcular muchas de sus estadísticas. También análisis como los de McKinsey Global Institute, que calcula que el 80% del PIB mundial se produce en ciudades, toman el área metropolitana como su unidad de análisis principal, y expertos como Pedro Ortiz ya hablan de la época actual como la «era de las metrópolis». En definitiva, no puede entenderse la importancia de las ciudades sin pensar en sus áreas metropolitanas.

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Son las aglomeraciones regionales las que están determinando la atracción de inversión extranjera directa, la conexión a las cadenas de producción y el avance tecnológico de algunas áreas geográficas en detrimento de otras. Esta carrera está generando desequilibrios entre países, pero también en su interior. Podríamos decir que las áreas metropolitanas son los nodos competitivos del capitalismo global. No sólo son el punto de conexión –con sus áreas industriales, sus puertos y sus aeropuertos– entre el espacio global y las ciudades, sino que también son los espacios de interacción entre las regiones y el estado-nación. De ahí la importancia de la “gobernanza metropolitana”.

Un reciente informe del Banco Interamericano de Desarrollo recoge importantes aportaciones de expertos como el mencionado Pedro Ortiz o el profesor Joan Subirats, recientemente nombrado comisionado de cultura del Ayuntamiento de Barcelona y gran defensor del municipalismo. En el informe se menciona la importancia de la gobernanza metropolitana para poder realizar una planificación estratégica, mejorar la integración de los sistemas de transporte, incrementar la productividad de las regiones y promover la equidad y la cohesión social. Pese a su importancia, el gobierno de las áreas metropolitanas se enfrenta a importantes retos como la resistencia política a su fortalecimiento, la fragmentación institucional, la ausencia de participación pública en sus estructuras de gobernanza o las limitaciones financieras debido a la carencia de fondos propios.

Todo ello resulta en distintos modelos de gobernanza de las áreas metropolitanas, que van desde la creación de un gobierno específico para estas regiones –como los alcaldes metropolitanos elegidos por primera vez en seis aglomeraciones urbanas de Reino Unido en mayo de este año– a arreglos de mera cooperación intermunicipal.

A diferencia de lo que pasa en el Reino Unido, en España no hay un tratamiento uniforme del fenómeno metropolitano. La Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local atribuye a las comunidades autónomas la facultad de crear, modificar y suprimir áreas metropolitanas y sus respectivos órganos de gobierno y administración. Esto da lugar a varios modelos, que van desde la asunción de la gestión metropolitana por parte de la comunidad autónoma en Madrid hasta la creación, el 21 de julio de 2011, de una administración concreta de la conurbación urbana de Barcelona, el Área Metropolitana de Barcelona, por el Parlament de Cataluña.

Si bien el modelo de Barcelona es el más avanzado en cuanto a institucionalización del gobierno metropolitano, no deja de tener importantes debilidades, como su poca autonomía fiscal, la elección indirecta de sus representantes (elegidos por los 36 municipios que la conforman, y no por elección directa) y la gestión compartida de sus competencias con otros niveles de Gobierno (Tomàs 2016). En otras ciudades, la institucionalización de la gobernanza metropolitana se centra en áreas sectoriales a través de la creación de agencias para la gestión del transporte o el agua.

Una de las razones principales por las que no se han creado más gobiernos metropolitanos es la falta de interés por parte de otros niveles de gobierno. Ni las comunidades autónomas por arriba, ni los municipios por abajo tienen incentivos para ceder poder a una nueva entidad territorial. Sin embargo, sin una mayor participación de los ciudadanos en su elección y una mayor autonomía del gobierno metropolitano, la capacidad de acción y transformación de las aglomeraciones urbanas se ve limitada.

La experiencia de Bilbao, con la visión desarrollada por la Asociación Bilbao Metrópoli-30, es prueba de la importancia estratégica de la dimensión metropolitana en la transformación de las ciudades. Según Mariona Tomàs, el desarrollo de planes estratégicos a este nivel en Bilbao y Barcelona han favorecido un debate a escala metropolitana. Procesos que van generando una identidad diferenciada que puede tener su impacto en las posiciones políticas de sus habitantes. Aunque la evidencia es aún incipiente (ver Vallbé et al para una discusión del caso barcelonés), algunos estudios han encontrado que la integración metropolitana afecta a la identidad y posicionamiento político de sus habitantes.

Obviamente, esto puede sentirse como una amenaza por otros niveles de gobierno; por ejemplo, cuando existe un sesgo electoral que infrarrepresenta a los votantes metropolitanos en los gobiernos de la comunidad autónoma. Sin embargo, como señala Joan Subirats, para que las ciudades puedan jugar un papel político acorde a su importancia económica es necesario repensar las áreas metropolitanas más allá de esquemas tradicionales de mayor formalización y estructuras jerárquicas. En esta transformación política, el aumento de la participación ciudadana en las nuevas formas de gobernanza metropolitana desempeña un papel central. No será fácil, pero es clave avanzar en la profundización política e institucional de estas áreas. De lo contrario, las grandes promesas de la Nueva Agenda Urbana se quedarán en nada. O peor, pasarán de ser sueños a convertirse en pesadillas.  

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