La estrategia informativa de los presidentes brasileños

​En la toma de decisiones presidenciales sobre políticas públicas, el acceso a la información es un elemento fundamental, el pulso de vida de la Presidencia. Sin embargo, los presidentes de los sistemas de gobierno multi-partidistas, como el de Brasil, afrontan obstáculos para acceder a esa información debido principalmente a los factores políticos asociados al elevado número de partidos en el Gabinete (véase la imagen abajo) y a la heterogeneidad de preferencias entre ellos. En este escenario, delegar la formulación de políticas a ministros con visiones diferentes aumenta considerablemente la probabilidad de que las de los presidentes se vean socavadas, y desviadas las políticas de la agenda presidencial.

Los presidentes no carecen de herramientas para hacer frente a estos desafíos. Diversas investigaciones apuntan a tres recursos principales a su disposición para superar los desafíos informativos: la politización, las sustituciones ministeriales y la centralización en la propia Presidencia de las estructuras de asesoría (consejos, comisiones, comités, cámaras y grupos de trabajo). En el contexto de gobiernos multipartidistas como el brasileño, los dos primeros están sujetos a la dinámica de la coalición. Como resultado, los puestos burocráticos, disponibles para la politización, se consideran bienes de intercambio y se utilizan para ajustar negocios más pequeños dentro de la coalición gubernamental; y las sustituciones ministeriales deben conciliar la calificación y el prestigio de los nuevos ministros entre la oposición y los demás aliados de los presidentes.

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En este contexto, centralizar estructuras de asesoría mediante medidas administrativas puede ser una alternativa para que los presidentes eludan los desafíos informativos que genera la disputa política y tengan acceso a la información sobre políticas públicas. Esta función permite a los presidentes transferir a su gabinete el debate y la resolución de cuestiones sobre políticas públicas destacadas. Ello posibilita el acceso a la información y asegurar la alineación entre las decisiones y la agenda presidencial. Sin embargo, aún son poco conocidas las condiciones bajo las que se utiliza este recurso en gobiernos multi-partidistas como el de Brasil.

Para comprenderlas, he investigado las estructuras de asesoría centralizadas de los presidentes brasileños de 1990 a 2017, buscando comprender los factores que les incentivan a utilizar este recurso. A continuación, se presentan las principales conclusiones del estudio y un breve análisis sobre la estrategia informativa de Jair Bolsonaro en su primero año de gobierno.

De Collor a Temer: el uso parsimonioso de la centralización

En el periodo analizado, se centralizaron 165 nuevas estructuras de asesoría en la Presidencia de Brasil, señalando el uso parsimonioso de este recurso informacional por parte de los presidentes. Entre los seis del periodo, Lula fue el que asumió en su primer Gabinete el mayor número de estructuras (40). 

Entre las 165 nuevas estructuras, el 14% están relacionadas con el área de desarrollo social, el mismo porcentaje con el área de desarrollo económico, por un lado, y con las infraestructuras, por otro, el 11% con el de las minorías y el 8,5% con el área de justicia, lo que demuestra la demanda presidencial de una mayor información sobre estas áreas. El resto se reparte en otras nueve áreas de política pública. 

Entre las 150 estructuras para las que fue posible identificar y clasificar el tipo de política, la mayoría trata de cuestiones de política regulatoria (más de un tercio del total), lo que indica que éstas involucran procesos de toma de decisiones más complejos para los presidentes. Un ejemplo es el caso de la regulación de los juegos de azar en Brasil. A principios de la década de 2000, era un asunto que dividía al país (los tribunales señalaban que se utilizaban para prácticas ilegales como el lavado de dinero, pero eran fuente de financiación para varias sociedades deportivas nacionales). Para elaborar la política regulatoria, el presidente Lula instituyó una estructura de asesoría en Presidencia, escuchando a los interesados y analizando las soluciones propuestas. Entre las demás estructuras, el 48% se reparte a partes iguales entre las políticas distributiva y redistributiva, mientras que cerca del 17% están relacionadas con cuestiones de política constitutiva.

En promedio, las estructuras de asesoría tienen 13 miembros. El perfil de sus integrantes revela que son representantes de las autoridades públicas federal, estatal y de la sociedad civil. De media, hay 9,7 representantes del poder público federal, 2,8 de la sociedad civil y 0,75 del poder público estatal en cada estructura de asesoría, lo que refleja la preferencia de los presidentes brasileños por fuentes múltiples de información. Sin embargo, en el periodo analizado la coordinación la ejercieron exclusivamente los primeros, esto es, ministros o secretarios ejecutivos. 

Dos son los factores que alientan a los presidentes a centralizar la maquinaria asesora: en primer lugar, buscar la información que les permita descontar o matizar los sesgos de las políticas propuestas por socios de gobierno distintos derivados de la heterogeneidad ideológica de las coaliciones; en segundo lugar, poder contar con una estrategia para hacer frente a situaciones de emergencia que requieran de decisiones urgentes. 

Bolsonaro y el uso excepcional de la centralización

A lo largo de 2019, en su primer año de gobierno, el presidente Bolsonaro centralizó, mediante decreto presidencial, 14 estructuras de asesoría. De ellas, el 21,4% estaban relacionadas con la Administración pública; el mismo porcentaje, con el desarrollo social; el 14,3%, con la integración nacional, distribuyéndose las demás en otras seis áreas. De las 14 totales, el 66,7% se ocupan de cuestiones de política regulatoria, el 25% de política distributiva y el 8,33% de política constitutiva. En su composición predominan los representantes del Poder Ejecutivo federal, y en apenas cinco de ellas hay previsión legal de la participación de la sociedad civil, aunque sin poder de voto.

Además, y a diferencia de todos sus antecesores, Bolsonaro optó por extinguir en el mismo año, mediante sus poderes de decreto, un buen número de estructuras de asesoría ya existentes en la Presidencia y en los ministerios, heredadas de los gobiernos anteriores. El presidente también ha cambiado la composición de muchas de ellas, reduciendo el número de representantes de la sociedad civil (mediante el Decreto Nº  9.759), en una decisión que fue declarada inconstitucional por el Supremo Tribunal Federal (STF). 

El actual presidente brasileño incurrió significativamente en la politización durante su primer año de gobierno, designando a sus leales (principalmente militares) para puestos clave del Gabinete. En definitiva, ha adoptado una estrategia de asesoramiento poco abierta a la sociedad civil y cerrada a múltiples fuentes, demostrando su preferencia por escuchar exclusivamente a quienes comparten su opinión.

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