La ‘España vacía’ y el debate sobre la nivelación fiscal

Dos años después de la Declaración de Zaragoza de 2018, en la que los presidentes autonómicos de Aragón, Asturias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Galicia y La Rioja reivindicaron una reforma del sistema de financiación autonómica (SFA) que tratara de frenar la despoblación, Cantabria y Extremadura se unían a esta coalición ante la expectativa de reapertura del debate promovido, fundamentalmente, por la Comunidad Valenciana y los representantes de Compromís. Estas ocho comunidades autónomas demandan que el cálculo de las transferencias que recibe cada región dependa no tanto de la población como de sus necesidades de gasto.

Para entender el debate, es necesario introducir el concepto de nivelación. Los mecanismos de nivelación están presentes en la mayoría de los países descentralizados y su principal objetivo es garantizar que todos los territorios puedan prestar un nivel de servicios suficiente con un nivel de tributación similar (Wilson, 2009; en Boadway y Shah, 2009). En un hipotético contexto de plena autonomía tributaria y ausencia de nivelación, las CC.AA. con menor capacidad recaudatoria tendrían problemas para sostener un nivel mínimo de servicios públicos. Además, la nivelación corrige algunos fallos de eficiencia, como los spillovers inter-jurisdiccionales (externalidades) (Boadway and Flatters, 1982) o desincentiva los comportamientos race to the bottom, o competición fiscal a la baja (Bucovetsky y Smart, 2006).

El diseño de estos mecanismos de nivelación es tan variado como países fiscalmente descentralizados existen. Por un lado, algunos modelos nivelan capacidades fiscales, es decir, calculan las transferencias en función de las disparidades en las posibilidades de cada región para generar ingresos públicos. El modelo canadiense es ejemplo de ello, ya que se ocupa de que todas sus provincias alcancen determinado nivel de capacidad fiscal. Sin embargo, no tiene en cuenta si Quebec tiene unas necesidades de gasto público diferentes a las de Alberta. Es precisamente este último elemento en el que se centra la nivelación de necesidades. Es relativamente frecuente que los países apliquen ambas aproximaciones, como ocurre en Alemania, Australia, Suiza o España.

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Entonces, si el sistema de financiación autonómica actual ya nivela capacidades y necesidades, ¿por qué se movilizan algunas comunidades autónomas? La controversia emerge de las limitaciones técnicas para calcular las necesidades de financiación reales de cada territorio. Ante la complejidad de su estimación, se emplean proxies correlacionadas con el nivel de necesidad, tratando de evitar variables manipulables por los gobiernos regionales con el fin de obtener más recursos vía transferencias. Por lo general, en la literatura académica sobre federalismo fiscal la variable poblacional está aceptada como una buena aproximación. Así, el modelo de SFA de 2009 trata de reconocer las necesidades de las que hablan los presidentes autonómicos de la España vacía utilizando como unidad de necesidad la variable población ajustada. Ésta es la variable empleada en el reparto del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, el más importante en volumen y el que constituye el principal mecanismo de nivelación del Sistema de Financiación Autonómica.

En el Gráfico 1 se puede comprobar que la fórmula tiene en cuenta la extensión del territorio, la dispersión poblacional y la insularidad. Sin embargo, estas variables tienen un peso menor en la fórmula, por lo que el resultado está dominado por las poblacionales; fundamentalmente, por el peso demográfico de determinados grupos de edad a los que se les presupone una necesidad de gasto mayor, como los mayores de 65 o los menores de 16 años. De hecho, si se comparan los datos de población real y ajustada de cada región, ambas dimensiones no se separan demasiado.

Por ejemplo, la fórmula del cálculo de necesidades atribuye a Castilla y León casi un 8% más de población de la que realmente tiene, lo que se traduce en una transferencia mayor del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales de la que habría recibido de calcularse únicamente en función de su población. Esto no implica que esté mejor financiada que otras CC.AA., sino que el modelo considera que tiene unas necesidades mayores y le compensa por ello. El Gráfico 2 muestra que la fórmula favorece a las ocho autonomías de la ‘España vaciada’, aunque lo hace no tanto por una cuestión geográfica como por tratarse de regiones envejecidas. Son precisamente éstas CC.AA. las que demandan un mayor peso en la fórmula de las variables geográficas, a pesar de que si se aumentara el peso de la dispersión (tal y como se calcula en la actualidad) a costa de la variable población, algunas de estas regiones (como Aragón, Castilla La-Mancha, Extremadura o La Rioja) recibirían menos fondos.

La Comisión de Expertos para la Reforma del SFA propuso en 2017 establecer una fórmula diferente para el cálculo de necesidades para cada bloque de políticas autonómicas (Onrubia, 2019). Así, habría cuatro sub-fondos que se repartirían conforme a variables relacionadas con las necesidades de proveer atención sanitaria, educativa, política de asistencia social y un último bloque para el resto de áreas competenciales. Por ejemplo, el bloque de transferencias calculado, entre otras variables, en virtud de las necesidades en educación tendría en cuenta el número de alumnos universitarios matriculados en una universidad pública en la región, que es una reivindicación de Madrid y Cataluña como comunidades receptoras netas de universitarios. Introducir cambios en este sentido permitiría afinar el cálculo de necesidades, ya que consideraría los usuarios reales (en lugar de potenciales) de los servicios públicos. Y es que los actuales indicadores de grupos de edad de la población reconocen financiación donde esa población está registrada, aunque en realidad estudien y, por ende, utilicen los servicios públicos de otra región. Sí existen mecanismos de ajuste entre comunidades autónomas por este fenómeno, pero no son demasiado sofisticados.

Entre los elementos que pueden generar asimetrías en las necesidades de cada región están los demográficos (composición y su distribución en el tiempo y el espacio), geográficos, socioeconómicos, así como los costes de los factores de producción; fundamentalmente, las diferencias salariales relacionadas con el nivel de precios. Y es en este último punto donde aparece con fuerza el trade-off (dilema) entre eficiencia y equidad. Algunos dirigentes autonómicos reivindicaban considerar el mayor coste de prestar sus servicios a la hora de establecer el reparto de las transferencias de nivelación, lo que debería mejorar la equidad entre territorios, al dotarlos de un nivel de financiación más adecuado a sus necesidades de gasto para financiar un nivel suficiente de servicios públicos. Sin embargo, esto podría tener algunas desventajas. En primer lugar, podría distorsionar las decisiones de movilidad y mantener población en lugares donde es menos productiva, lo que se traduciría en menores ingresos para esas familias. Y, en segundo lugar, establecería un incentivo fiscal a mantener residentes en lugares en los que prestar servicios es más costoso por la falta de economías de escala (Boadway y Shah, 2009). Por el contrario, es cierto que retener población en estos territorios evitaría los costes de congestión derivados de la excesiva concentración demográfica en las grandes áreas metropolitanas (Buchanan y Wagner, 1970).

Una de las cuestiones que emergen de la contraposición de estos argumentos es si la despoblación de las zonas rurales y ciudades de tamaño mediano es o no deseable en términos estrictamente económicos, como algunos autores plantean. Sin embargo, como explicaba Pazos-Vidal, las investigaciones sobre la «geografía del descontento» (Dijkstra, Poelman y Rodríguez-Pose, 2019) o de los “lugares que no importan” (Rodríguez-Pose, 2018) demuestran que esta cuestión debe analizarse desde un punto de vista más amplio y multidisciplinar.

Pero, incluso partiendo de la deseabilidad de frenar la despoblación, es posible que la nivelación no fuera la herramienta más adecuada para atajarla. Y es que debemos recordar cuál es la función de la nivelación: garantizar que todos los territorios puedan prestar un nivel de servicios suficiente con un nivel de tributación similar. Así, una mejor aproximación de las necesidades de cada región en el SFA habilitaría a algunas CC.AA. a prestar mejores servicios públicos en sus zonas despobladas. Sin embargo, nada garantiza que esos recursos fueran a destinarse a esos lugares, ya que las transferencias del SFA son incondicionadas y, por lo tanto, las autonomías pueden darlas el destino que consideren.

Además, esto no abordaría el problema de fondo de estas zonas: la falta de oportunidades para sus habitantes. Por el contrario, la política regional sí busca potenciar el desarrollo económico de las áreas menos dinámicas, un objetivo que parece aproximarse a la solución que necesita la España vaciada para frenar la despoblación. Las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial (a reformar, ver Lago-Peñas y otros, 2015), así como los fondos estructurales europeos, sí son condicionados, por lo que podrían ser una mejor solución a las demandas de los firmantes de la Declaración de Zaragoza.

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