La dificultad de no dejar a nadie atrás: políticas para acompañar al empleo

Los efectos en el empleo de la transición ecológica, y más concretamente de la descarbonización, han constituido un foco de creciente interés en la elaboración de políticas públicas; y no es de extrañar. Tengamos en cuenta que algunas de las medidas que históricamente se impulsaron para reducir emisiones contaminantes de todo tipo encontraron en la pérdida de empleo uno de los elementos de bloqueo más importantes. Durante décadas, la regulación ambiental necesaria para cuidar nuestros ecosistemas (que es equivalente a decir cuidar de nuestra salud hoy y de nuestro futuro) se confrontaba en un primer momento con los impactos que podía tener para los empleos en el corto plazo, generando un espacio complejo para la gestión de esta transformación.

Esto ha sucedido con todo tipo regulaciones ambientales, de estándares para la industria, de prohibición de sustancias contaminantes y, por ello, era uno de los elementos más importantes a tener en cuenta en el contexto de las transformaciones necesarias para la lucha contra el cambio climático. A estas alturas del debate, se acepta de forma generalizada que no habrá una pérdida de empleos ni de vidas más significativa que la que podría derivarse de no actuar contra el calentamiento global. Y también está aceptado que estas medidas, como ha sucedido con casi todas las impulsadas para una mayor regulación ambiental, pueden generar importantes ganancias de empleo porque dinamizan inversiones en nuevos sectores que, en ocasiones, requieren de más mano de obra que los sectores maduros y porque la incorporación de nuevas tecnologías aporta incrementos de la productividad.   

Siendo esto aceptado, lo que también queda claro es que hay que prestar atención a los efectos más pequeños que se producen en la relación clima-empleo. Hablamos de los puestos de trabajo que pueden perderse en el momento de la implantación de las políticas.  Aunque en términos absolutos estos empleos son poco numerosos en la mayor parte de las economías del planeta, pueden resultar importantes en áreas geográficas determinadas; y no debemos olvidar nunca de que se trata de personas trabajadoras, familias y comunidades que deben sentirse apoyadas en esta transición, o los arrastraremos hacia la exclusión y la frustración en nuestro camino hacia un planeta seguro. 

[Con la colaboración de Red Eléctrica de España]

En España, debido a las características de nuestro mercado laboral, con altos niveles de desempleo, apostar por la descarbonización y la ecologización de la economía tiene que venir de la mano de una apuesta clara por las políticas de creación, acompañamiento y protección del empleo. España es el único país que ha incorporado a su Marco Estratégico de Energía y Clima, a su propuesta de Ley de Cambio Climático y Transición Energética y a su Plan Integrado de Energía y Clima, una Estrategia de Transición Justa que evalúa los principales desafíos sectoriales y de empleabilidad asociados a la transición ecológica, establece objetivos, define un sistema de gobernanza e incluye un Plan de acción urgente para las comarcas del carbón y centrales en cierre.  

La Estrategia hace, en primer lugar, un análisis de las principales oportunidades de la transición ecológica para la generación de empleo en nuestro país, y ya en su primera batería de medidas incluye orientaciones para aprovechar las oportunidades con mayores posibilidades generar puestos de trabajo: rehabilitación de edificios, desarrollo de almacenamiento para renovables, movilidad eléctrica, bio-metano, hidrógeno, economía verde, bio-economía, etc. 

Sin embargo, más allá de las nuevas oportunidades, la Estrategia de Transición Justa centra su Plan de Acción Urgente en ofrecer respuestas de acompañamiento allí donde se producen los desafíos a corto plazo: en los últimos cierres de la minería del carbón, en 2018, y en el cierre de centrales térmicas, porque es aquí donde se encuentran las primeras dificultades, con importantes consecuencias negativas para las personas trabajadoras y los territorios. Según los datos con los que trabaja el Instituto para la Transición Justa, el cierre final del carbón en España (tanto de la extracción como de la generación eléctrica) pone en riesgo alrededor de 4.000 empleos entre trabajadores directos y de empresas auxiliares en empresas privadas (esta cifra no incluye a los trabajadores de Hunosa) en zonas castigadas por tendencias de despoblación, de desindustrialización y que han estado sujetas a una larga reconversión durante décadas, particularmente en las comarcas mineras. 

Este número es pequeño en comparación con la pérdida de empleo desarrollada por el cierre de la minería en las últimas décadas en las mismas zonas y que nada tiene que ver con la descarbonización, sino con la falta de competitividad de esta industria y la finalización del marco europeo de ayudas de Estado. Desde los años 70, el sector de la minería del carbón fue objeto de diferentes programas de reconversión. Pero la transformación de las últimas décadas ha tenido impactos muy importantes en el empleo. En 1990, las empresas mineras empleaban a 45.212 trabajadores; en 2012 a 3.400 (datos reflejados en la Estrategia de Transición Justa). La gran parte de la reestructuración del sector se había hecho en dos décadas y se había acompañado de planes sociales de apoyo a los trabajadores a través de prejubilaciones anticipadas o indemnizaciones a la pérdida del empleo, así como de medidas para la reactivación mediante el apoyo a la generación de infraestructuras y proyectos empresariales. 

En esta importante reconversión, la creación de tejido económico alternativo revestía desde el principio importantes dificultades. Debemos tener en cuenta que los mercados laborales locales de las comarcas mineras comparten algunas debilidades que han dificultado las experiencias de reconversión: municipios relativamente aislados, rápida tendencia a la despoblación o la cualificación profesional de la minería, que no permite una fácil incorporación a otros empleos. En muchos casos, la transición de la industria extractiva a otras industrias era muy poco probable debido a la situación geográfica de las minas, que ofrecían posibilidades dentro del sector primario o de la industria de procesamiento agrícola o el sector turístico, pero escasas para otros sectores industriales. Hay, además, algunos aspectos culturales que todavía hoy se mantienen, como la ausencia de la mujer del mercado laboral, que no encuentra alternativas laborales en estos municipios, o el limitado éxito de programas de auto-emprendimiento por la concepción del trabajo como una actividad por cuenta ajena, pero también por la falta de tejido empresarial asociado que pueda apoyar a los emprendedores.  

Además de estas dificultades, la crisis económica perjudicó la sostenibilidad de muchos de los proyectos alternativos que se habían puesto en marcha en zonas mineras y contribuyó a hacer fracasar algunos. Dos sectores fueron especialmente impactados: la construcción y las energías renovables. 

De estas experiencias previas es importante aprender para enfrentarse a la situación actual. Al inicio de 2018, la industria extractiva de la minería del carbón autóctono afectada por los procesos de cierre estaba ya circunscrita a nueve empresas. Éstas daban empleo a un total de 1.833 personas en plantilla propia, de las que más de millar pertenecían a la empresa pública Hunosa. 

A estos impactos se han sumado (en ocasiones en los mismos territorios) el final de la generación de energía eléctrica con carbón. En 2018, España contaba con 15 centrales térmicas, que suponían 31 grupos térmicos y una potencia total de 10.619 MW, aproximadamente un 10% de la potencia instalada a nivel nacional. Debido a una suma de factores, fundamentalmente las políticas ambientales y de lucha contra el cambio climático en Europa (en este caso sí ha sido el factor determinante), en España estas centrales han perdido competitividad y en la actualidad todas tienen la solicitud de cierre iniciada y mayoritariamente aprobada, excepto grupos de Aboño y Alcudia (que, de momento, no pueden cerrarse por restricciones técnicas) y La Pereda (Hunosa), que está migrando hacia la producción de biomasa. 

Tabla 1.- cierres actualmente en curso

Fuente: Instituto para la Transición Justa. Nota: las cifras podrán ser completadas en los próximos años con grupos térmicos de carbón adicionales. Estos datos no incluyen los trabajadores de Hunosa.

El cierre de las centrales térmicas presenta diferencias importantes con el de la minería. Las empresas son grandes compañías de generación de electricidad que, a la vez que echan el cerrojo a estas instalaciones, están desarrollando numerosas iniciativas empresariales. La transición laboral intra-empresa resulta mucho más sencilla, aunque supone la movilidad a otros centros de trabajo en zonas en ocasiones lejanos, por lo que no deja de impactar en la vida de las personas y en la economía de las zonas afectadas, que pueden perder trabajadores y población. Pero, sobre todo, pueden tener un impacto importante en el empleo indirecto, el inducido y en los ingresos fiscales de los municipios en los que están implantadas. 

La actual política de acompañamiento para esta transición cuenta con nuevas herramientas que se engloban en el término ‘Convenios de Transición Justa’ (en adelante CTJs) y que han sido incorporados en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética de España, que es la única ley aprobada hasta la fecha en el mundo que tiene un título completo enfocado en la transición justa.  

Los convenios tienen como objetivo prioritario el mantenimiento y creación de actividad y empleo en las zonas a través del acompañamiento a sectores y colectivos en riesgo, la fijación de población en los territorios rurales o en zonas con instalaciones en proceso de cierre y la promoción de una diversificación y especialización coherente con el contexto socio-económico.

Los convenios de transición proponen trabajar en procesos con amplia participación de actores, transparentes e inclusivos pero, sobre todo, que constituyan proyectos integrados de desarrollo territorial que garanticen el empleo a medio y largo plazo y que dinamicen la transición ecológica.

La primera de sus novedades respecto a políticas públicas anteriores es quizás el análisis transparente y objetivo de los impactos en el empleo y otros efectos asociados a los cierres. El Instituto para la Transición Justa ha llevado a cabo un trabajo técnico importante mediante los diagnósticos incluidos en los Convenios de Transición Justa, que tienen como objetivo la planificación y seguimiento de las políticas de reactivación para estos cierres. Los impactos en el empleo, el contexto económico de las zonas, las tendencias del mercado laboral, en las rentas, sobre la población, etc… son los elementos que conforman estos diagnósticos, que se han desarrollado para los cierres en marcha y que se han sometido y se están sometiendo a procesos de participación pública y evaluación externa. Todos pueden encontrarse aquí. 

La segunda novedad es que los Convenios de Transición Justa se comprometen a que, al final del proceso, los cierres no tengan efectos negativos sobre los datos de empleo y población; y, aunque como hemos visto, los impactos en el empleo no son tan importantes como en la reconversión previa del carbón, no deja de ser difícil cumplir esta premisa en zonas con fuertes tendencias de despoblación. 

Otro factor importante de los CTJs es la búsqueda de la participación y el consenso del mayor número de actores implicados: desde las administraciones a todos los niveles (estatal, autonómico, provincial y local) y sus departamentos a los agentes en el territorio (empresas, sindicatos, centros de formación y estudios, por ejemplo). Porque todos deben estar implicados en la generación de empleo y la actividad económica de mañana y porque los Convenios quieren dirigir hacia la innovación y la sostenibilidad. Ese marco de acuerdo debe instaurarse también para una mejor gobernanza de los procesos destinados a prolongarse en el tiempo para evaluar qué ha funcionado, qué no o qué otros elementos hay que poner en marcha para garantizar el futuro.

Además, para cerrar el círculo, se están generando herramientas específicas para conseguir la involucración de mujeres y jóvenes en este proceso de cambio, cuya falta de oportunidades laborales en la zona es causa fundamental de la despoblación. Los sectores que cierran están fuertemente masculinizados y en la reactivación, si queremos que la transición sea justa, hay que encontrar soluciones específicas para ellas.

Otro elemento diferenciador es el perfil productivo de las empresas eléctricas, que viven en paralelo dos realidades productivas: por un lado, cierran las centrales térmicas de carbón mientras, por otro, siguen generando energía eléctrica con otras tecnologías, en una dinámica de constante transformación y crecimiento; al contrario de lo que sucedió con las empresas mineras en décadas pasadas. Esto significa que pueden apostar por invertir en las mismas zonas o colaborar para minimizar el impacto de sus cierres. Este trabajo ya está canalizado a través de un importante acuerdo alcanzado entre la Administración General del Estado, empresas y sindicatos que incluye apoyar una mejor transición también para los trabajadores indirectos, que son los que se enfrentan a mayores dificultades. Se trata, por lo general, de un colectivo de trabajadores de difícil empleabilidad por edad y por formación. 

Además, y como resultado del acuerdo, para la gran mayoría de los cierres las empresas han anunciado proyectos alternativos, que pueden mitigar o contrarrestar el efecto del cese de la actividad, aunque debemos tener en cuenta que la variable temporal (cuándo se desarrollan los cierres y cuándo se ponen en marcha los nuevos proyectos) no siempre es fácil de gestionar.  

Por último, la transición justa se ha convertido en un elemento más de política energética, de forma que en las estrategias diseñadas para los instrumentos del sistema energético del futuro, el Gobierno está incorporando la priorización de proyectos en estas zonas para almacenamiento, hidrógeno renovable, eólica marina, biogás, etc., buscando que su efecto alimente cadenas de valor local que ayuden a dinamizar el empleo industrial en estos territorios.  

Sólo en los próximos años se podrá juzgar cuál ha sido el impacto de estas políticas y si han conseguido o no cumplir sus objetivos. La relevancia de su éxito como modelo para el resto de transiciones necesarias hacia la descarbonización completa no puede ser minusvalorada para apoyar los esfuerzos de España y de otros países de Europa. Por eso, la Comisión Europea ha incorporado el Mecanismo de Transición Justa como parte de su Paquete Verde. La descarbonización tiene que buscar soluciones para el empleo en peligro, para la cohesión social y la territorial, o sus políticas encallarán antes o después. 

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